Thực trạng và nhu cầu giải thích hiến pháp, luật, pháp lệnh ở Việt Nam

1. Đánh giá thực trạng giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh Về phương diện khoa học, căn cứ vào chủ thể giải thích, người ta chia làm hai loại: giải thích chính thức và giải thích không chính thức. Giải thích chính thức, đó là giải thích của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và việc giải thích này có giá trị pháp lý. Còn giải thích không chính thức là sự giải thích của bất cứ người nào không có chức năng giải thích chính thức Hiến pháp, luật và do đó, lời giải thích của họ không có giá trị pháp lý áp dụng chính thức mà chỉ có ý nghĩa tham khảo. Cả hai loại giải thích trên đều sử dụng các phương pháp giải thích và cách giải thích sau đây: giải thích theo ngữ, nghĩa của các từ ngữ trong điều luật; giải thích logic là việc phân tích ý nghĩa của các khái niệm hoặc so sánh với các khái niệm gần gũi với nó; giải thích về chuyên môn nghiệp vụ pháp lý là giải thích nhằm chỉ rõ nội dung pháp lý của điều luật; giải thích hệ thống là phân tích ý nghĩa và nội dung của điều luật trong mối quan hệ với hệ thống các điều luật trong cùng một văn bản hay trong hệ thống văn bản pháp luật; giải thích lịch sử - xã hội là việc phân tích các điều luật trong mối quan hệ với điều kiện lịch sử cụ thể của việc ra đời luật hay quy phạm pháp luật đó, kinh nghiệm của việc điều chỉnh pháp luật trong thực tế. Với phương pháp tiếp cận như trên, có thể đánh giá thực trạng giải thích Hiến pháp, luật và pháp lệnh ở nước ta như sau: 1.1. Thực trạng giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh không chính thức Các nhà khoa học ở nước ta giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh chủ yếu là các nhà khoa học pháp lý, rất ít khi các nhà khoa học chính trị, kinh tế, xã hội tham gia. Hình thức giải thích cơ bản là các bài bình luận về nội dung, ý nghĩa của các bản Hiến pháp, các đạo luật, pháp lệnh sau khi được ban hành. Nhiều cuốn sách bình luận Hiến pháp, bộ luật hay các đạo luật lớn đã được xuất bản sau khi chúng được thông qua. Nhất là gần đây, sau khi ban hành Hiến pháp năm 2013, nhiều cuốn sách bình luận Hiến pháp đã ra đời, ví dụ như cuốn “Bình luận khoa học Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam năm 2013” của Viện Chính sách công và Pháp luật gồm 40 bài bình luận của 27 nhà khoa học pháp lý, tập trung làm rõ nội dung, ý nghĩa và những tư duy pháp lý mới của các chương, điều trong Hiến pháp năm 3 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 14(318) T7/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT THÛÅC TRAÅNG VAÂ NHU CÊÌU GIAÃI THÑCH HIÏËN PHAÁP, LUÊÅT, PHAÁP LÏåNH ÚÃ VIÏåT NAM Trần ngọc Đường* * GS,TS. Nguyên Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội. 2013; hay cuốn sách “Hiến pháp năm 2013 - Những điểm mới mang tính đột phá” của Nhà xuất bản Tư pháp gồm 11 bài của các nhà khoa học pháp lý, kinh tế bình luận theo các chương của Hiến pháp năm 2013, Cùng với việc ra đời các tập sách, trên các tạp chí chuyên ngành luật cũng có nhiều bài bình luận về giá trị, nội dung, vai trò của Hiến pháp năm 2013, ví dụ như Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp của Viện Nghiên cứu Lập pháp, Tạp chí Luật học của trường Đại học Luật Hà Nội, Tạp chí Cộng sản - cơ quan lý luận của Đảng cũng có một số bài bình luận dưới phương diện chính trị - pháp lý nội dung của Hiến pháp năm 2013. Về phương pháp giải thích chủ yếu là sử dụng phương pháp giải thích về chuyên môn nghiệp vụ pháp lý để chỉ rõ nội dung pháp lý của các chương, điều trong Hiến pháp hay bộ luật; hoặc sử dụng phương pháp phân tích hệ thống, phương pháp so sánh, phương pháp lịch sử để làm rõ những điểm mới, điểm tiến bộ trong Hiến pháp hay bộ luật, đạo luật vừa mới được ban hành. Những hình thức và phương pháp giải thích nêu trên đã góp phần phát huy các giá trị của Hiến pháp, của các bộ luật, đạo luật; làm rõ nội dung mới của các văn bản quy phạm pháp luật này. Nhờ đó, Hiến pháp và các đạo luật có điều kiện đi vào cuộc sống, sớm phát huy được vai trò của mình trong đời sống nhà nước và xã hội. Đối với nhân dân nói chung, nhất là các cơ quan nhà nước, các cá nhân có thẩm quyền nói riêng, hiểu sâu sắc hơn Hiến pháp, các đạo luật, pháp lệnh mới được ban hành, tạo điều kiện để họ tham khảo, áp dụng và thực hiện pháp luật, góp phần nâng cao trình độ pháp luật, văn hóa pháp lý cho cán bộ và nhân dân. - Về nội dung giải thích, bình luận chủ yếu tập trung vào ý nghĩa, vai trò, điểm mới của văn bản vừa mới ban hành hoặc một số chương, mục cơ bản trong văn bản quy phạm đó. Rất ít có những bài bình luận về từng điều khoản cụ thể của Hiến pháp, luật, pháp lệnh. - Phương pháp giải thích, bình luận chủ yếu là phân tích, chứng minh, so sánh để làm rõ nội dung điều chỉnh của văn bản mà không hoặc rất ít đề cập tới những hạn chế, khiếm khuyết của văn bản; những điều luật, hoặc những thuật ngữ khó hiểu, hiểu khác nhau để thống nhất cách hiểu. Tóm lại, việc giải thích không chính thức Hiến pháp, luật, pháp lệnh ở nước ta chủ yếu là những người nghiên cứu giảng dạy khoa học pháp lý tiến hành vào thời điểm khi có Hiến pháp hay một đạo luật, pháp lệnh quan trọng nào đó mới ban hành mà những người có trách nhiệm áp dụng pháp luật rất ít khi nêu vấn đề, nêu những hạn chế của các điều luật cần phải giải thích. Vì thế, việc giải thích không chính thức chưa hình thành được một kênh dư luận xã hội từ những nhà khoa học cũng như từ những người hoạt động thực tiễn trong việc áp dụng và thực hiện pháp luật để từ đó đòi hỏi phải giải thích chính thức Hiến pháp, luật và pháp lệnh. 1.2 Thực trạng giải thích chính thức Hiến pháp, luật, pháp lệnh Giải thích chính thức Hiến pháp, luật, pháp lệnh có vai trò rất quan trọng, nhưng tiếc rằng, chúng ta chưa được coi trọng và đề cao đúng mức trong thực tế. Cho đến nay, việc giải thích chính thức Hiến pháp, luật, pháp lệnh mới được tiến hành một số lần đếm được bằng đầu ngón tay. Theo thống kê, từ ngày Hiến pháp quy định Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) có nhiệm vụ, quyền hạn giải thích chính thức Hiến pháp, luật, pháp lệnh đến nay, UBTVQH mới tiến hành được 5 lần. Lần gần đây nhất là vào ngày 10/11/2006, UBTVQH chính thức giải thích khoản 6 Điều 19 Luật Kiểm toán nhà nước (Nghị quyết số 1053/2006/NQ-UBTVQH). 4 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 14(318) T7/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT Mặc dầu, Hiến pháp quy định giải thích chính thức thuộc nhiệm vụ, quyền hạn chỉ của UBTVQH, nhưng trên thực tế đã xuất hiện ngày càng nhiều văn bản không phải là văn bản quy phạm pháp luật nhưng có nội dung giải thích luật. Đó là các thông báo của cơ quan hành chính nhà nước hay các nghị quyết hoặc thông tư liên tịch của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao với các cơ quan nhà nước hữu quan, nhằm giải thích và hướng dẫn việc áp dụng luật. Điều đó vừa phản ánh nhu cầu cần phải giải thích pháp luật trong quản lý nhà nước và áp dụng pháp luật trong xét xử, đồng thời thể hiện cơ chế giải thích chính thức Hiến pháp, luật, pháp lệnh hiện hành của nước ta chưa phù hợp, cần phải có sự đổi mới một cách căn bản. Tình trạng giải thích chính thức luật không đáp ứng đòi hỏi của thực tiễn hiện nay ở nước ta dẫn đến một số hệ quả không tốt sau đây: - Một là, nhận thức chưa sâu sắc lợi ích của giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp. Thẩm quyền giải thích chính thức Hiến pháp, luật, pháp lệnh còn quá hẹp, chỉ giao cho UBTVQH. Tòa án nhân dân tối cao chưa được giao thẩm quyền giải thích chính thức Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Theo kinh nghiệm của các nước dân chủ và pháp quyền thì Tòa án tối cao là thiết chế giải thích chính thức Hiến pháp, luật, pháp lệnh tốt nhất. Bởi hơn ai hết, thông qua việc xét xử các vụ việc cụ thể, với thực tiễn áp dụng pháp luật phong phú, Tòa án tối cao là chủ thể có điều kiện giải thích một cách tốt nhất trong việc bảo vệ Hiến pháp, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của con người, của công dân. Ở đó, các tư tưởng pháp lý mới vì con người, cho con người có điều kiện nảy nở và phát triển, có thể làm phong phú thêm những quy định của pháp luật vốn “khô khan”, “cứng nhắc” và “trừu tượng”. Vì thế, không chỉ các nước theo hệ thống pháp luật án lệ mà cả các nước có hệ thống pháp luật thành văn cũng đều giao cho Tòa án tối cao thẩm quyền giải thích chính thức luật. - Hai là, trong cơ chế phân công quyền lực nhà nước ở nước ta, theo Hiến pháp năm 2013, vẫn tiếp tục quy định UBTVQH có thẩm quyền giải thích chính thức Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Theo chúng tôi, việc giao thẩm quyền này cho UBTVQH là không hợp lý. Bởi giải thích chính thức Hiến pháp gắn liền với việc bảo vệ Hiến pháp như đã viết ở phần trên. Giải thích chính thức Hiến pháp là phương thức bảo vệ Hiến pháp tốt nhất. Nó được giao cho một cơ quan chuyên trách bảo vệ Hiến pháp, gắn liền với chức năng tài phán vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đồng thời, cơ quan chuyên trách bảo vệ Hiến pháp này có nhiệm vụ giải thích chính thức Hiến pháp là một nhiệm vụ của bảo vệ Hiến pháp. UBTVQH là cơ quan thường trực giữa hai kỳ họp của Quốc hội, thuộc quyền lập pháp, không nên và không thể giao thêm thẩm quyền bảo vệ Hiến pháp, trong đó có giải thích chính thức Hiến pháp là một phương thức bảo vệ Hiến pháp hữu hiệu nhất. - Ba là, giải thích chính thức Hiến pháp, luật, pháp lệnh phải được tiến hành theo một quy trình chặt chẽ. Cho đến nay, những vấn đề: Ai có quyền giải thích chính thức Hiến pháp, luật, pháp lệnh; thẩm quyền của chủ thể giải thích; phạm vi giải thích; ai có quyền yêu cầu giải thích? Yêu cầu giải thích điều luật hay giải thích theo vụ việc cụ thể? Hình thức và phương pháp giải thích? đều chưa được quy định. Vì vậy, để thúc đẩy hoạt động giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh phù hợp với vị trí và vai trò của nó trong đời sống nhà nước và xã hội và đưa giải thích luật vào nề nếp theo đúng nguyên tắc của nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân, cần phải xây dựng Luật về Quy trình giải thích chính thức Hiến pháp, luật, pháp lệnh. 5 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 14(318) T7/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 2. nhu cầu giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh ở nước ta trong thời gian tới Trước hết, nhu cầu giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh bắt nguồn từ lợi ích và công dụng của Hiến pháp, luật, pháp lệnh trong đời sống nhà nước và đời sống xã hội. Đó là các phương tiện điều chỉnh cực kỳ quan trọng trong việc xây dựng một nhà nước dân chủ và pháp quyền. Hiến pháp, luật, pháp lệnh mặc dù có nội dung tốt nhưng không tự nó phát huy được vai trò nếu không sử dụng tổng hợp nhiều phương tiện để đưa vào cuộc sống. Một trong những phương tiện cực kỳ quan trọng, đó là giải thích chính thức Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Nhu cầu giải thích chính thức (chỉ đề cập giải thích chính thức) Hiến pháp, luật, pháp lệnh ở nước ta trong thời gian tới thể hiện ở các mặt sau đây: - Một là, nhu cầu giải thích chính thức Hiến pháp, luật, pháp lệnh bắt nguồn từ đòi hỏi bảo vệ Hiến pháp. Giải thích chính thức Hiến pháp, luật, pháp lệnh có vai trò cực kỳ quan trọng trong đời sống nhà nước và xã hội. Tuy nhiên, do không coi trọng giải thích chính thức Hiến pháp, luật, pháp lệnh nên không phát huy được vai trò của giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh trong đời sống nhà nước và xã hội. Giải thích chính thức Hiến pháp, luật, pháp lệnh là một phương thức bảo vệ và phát huy chính bản thân các giá trị của Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Pháp luật nói chung, đặc biệt là Hiến pháp và luật nói riêng chứa đựng các giá trị chính trị, xã hội sâu sắc. Tuy nhiên, bản thân pháp luật không tự bảo vệ và phát huy được các giá trị của mình, nhất là trong trường hợp bản thân pháp luật có thể chứa đựng những yếu tố không rõ ràng. Pháp luật là một hiện tượng xã hội do con người đặt ra, do đó không tránh khỏi những khiếm khuyết hoặc là do vô tình, hoặc là do chủ quan chứa đựng trong bản thân pháp luật. Đó có thể là việc sử dụng từ ngữ chưa thật hoàn hảo (từ nhiều nghĩa hay thay đổi theo thời gian) để thể hiện các quy tắc xử sự của hành vi trong các điều luật. Đó cũng có thể là những thay đổi về điều kiện kinh tế - xã hội ảnh hưởng đến việc nhận thức và hiểu đúng các quy định của điều luật. Đặc biệt, Hiến pháp là đạo luật gốc chứa đựng những nguyên tắc, những khung pháp lý rất rộng, trừu tượng, không cụ thể, lại tồn tại trong một thời gian dài, mà thực chất như V.I. Lê nin đã từng nhấn mạnh “là chính trị, là một biện pháp chính trị” thì càng cần phải được bảo vệ và phát huy phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội cụ thể thông qua việc giải thích chính thức của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Bảo vệ và phát huy các giá trị của Hiến pháp bằng hoạt động giải thích Hiến pháp có ý nghĩa chính trị - pháp lý cực kỳ quan trọng. Trước hết, thông qua giải thích chính thức, nội dung và ý nghĩa của Hiến pháp được hiểu một cách thống nhất, phù hợp với điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội cụ thể. Theo đó, Hiến pháp phát huy được vai trò của mình là nhân tố đảm bảo cho sự ổn định và phát triển của một chế độ chính trị - xã hội, là nền tảng pháp lý của một nhà nước dân chủ, quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Vì thế, giải thích chính thức Hiến pháp là nhân tố góp phần xây dựng một hệ thống pháp luật thống nhất, nhất quán, dựa trên nền tảng Hiến pháp. - Hai là, giải thích chính thức Hiến pháp, luật, pháp lệnh là nhân tố đảm bảo cho việc áp dụng pháp luật đúng đắn, phù hợp với điều kiện chính trị - kinh tế - xã hội, tránh được việc áp dụng pháp luật một cách máy móc, cứng nhắc, pháp lý đơn thuần. Áp dụng pháp luật là một hình thức thực hiện pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành. Trong số đó, Tòa án là cơ quan áp dụng pháp luật có vai trò đặc biệt quan trọng. Bởi vì, áp dụng pháp luật của Tòa án liên quan trực tiếp đến các quyền và nghĩa vụ thiết thân, cơ bản nhất của con người như tính mạng, tài sản, danh dự, nhân 6 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 14(318) T7/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT phẩm và phải vận dụng toàn bộ sự hiểu biết về pháp luật (cả ý thức pháp luật lẫn các quy định pháp lý thực định và kinh nghiệm cuộc sống thực tiễn). Do vậy, áp dụng pháp luật trong hoạt động xét xử của Tòa án thường gắn liền với việc giải thích pháp luật, trong đó có giải thích chính thức. Giải thích chính thức các quy định pháp lý đưa ra áp dụng thông qua tổng kết thực tiễn, hình thành các án lệ có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong hoạt động xét xử của Tòa án. Kinh nghiệm không chỉ của các nước theo mô hình hệ thống pháp luật Common Law mà cả các nước theo hệ thống Continental gần đây cũng đề cao việc giải thích chính thức luật của Tòa án. Giải thích chính thức Hiến pháp, luật, pháp lệnh góp phần khắc phục kịp thời các khiếm khuyết không thể tránh khỏi trong hoạt động lập pháp. Hoạt động lập pháp dù có hoàn bị đến đâu, chất lượng cao đến mấy vẫn còn có những khiếm khuyết không thể tránh khỏi. Đó là do sản phẩm của hoạt động lập pháp là kết quả của lao động trí tuệ. Đôi lúc trí tuệ chủ quan không nhìn thấy một cách tường minh và không theo kịp sự vận động khách quan của các quan hệ xã hội. Do đó, không tránh khỏi việc có những quy định pháp lý chung chung, thiếu minh bạch và cụ thể. Trong những trường hợp này, giải thích chính thức là biện pháp kịp thời lấp lỗ hổng đó. Tóm lại, giải thích chính thức Hiến pháp, luật, pháp lệnh là một hoạt động tiếp theo của hoạt động lập pháp, không tách rời với hoạt động thực hiện pháp luật, nhất là hoạt động áp dụng pháp luật. Bởi giải thích chính thức góp phần hoàn thiện hoạt động lập pháp và giúp cho hoạt động áp dụng pháp luật, nhất là áp dụng pháp luật trong xét xử của Tòa án được chính xác, đúng với ý đồ của nhà lập pháp trong từng vụ việc cụ thể. - Ba là, giải thích chính thức luật là một hoạt động kế tiếp hoạt động lập pháp, góp phần hoàn thiện, bổ sung và khắc phục những khiếm khuyết vốn có của hoạt động lập pháp nhằm bảo vệ và phát huy vai trò của Hiến pháp, luật và pháp lệnh sau khi có hiệu lực. Tuy nhiên, vì không nhận thức đầy đủ vai trò đó, nên sau khi ban hành, luật không đi vào cuộc sống, nảy sinh tâm lý chê bai hoặc xem thường luật, chờ đợi và coi trọng văn bản dưới luật. Tình trạng luật không trực tiếp điều chỉnh các quan hệ xã hội trong dư luận xã hội ta vừa qua có nguyên nhân thiếu giải thích chính thức các quy định của luật. - Bốn là, giải thích chính thức luật là một hoạt động có quan hệ mật thiết với việc thực hiện pháp luật, nhất là áp dụng pháp luật trong xét xử của Tòa án. Hay nói chính xác hơn, giải thích chính thức Hiến pháp, luật và pháp lệnh là một đòi hỏi của việc thực hiện pháp luật, đặc biệt là trong việc áp dụng pháp luật của Tòa án. Do thực tiễn đòi hỏi, các cơ quan hành pháp và tư pháp đã tiến hành giải thích luật trong quá trình thực hiện pháp luật. Tuy nhiên, trên thực tế chưa có một văn bản luật nào chính thức quy định giao thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật và pháp lệnh cho các cơ quan này. Vì thế, giá trị của những giải thích này ra sao, có bắt buộc chung hay không, chưa được pháp luật thừa nhận. Vì thế, các giải thích này chỉ có giá trị hướng dẫn trong ngành, lại thiếu sự kiểm tra, giám sát nên nguy cơ giải thích thiếu chính xác, thiếu khách quan, chưa phù hợp với nội dung và tinh thần của luật có thể xảy ra. Điều đó tất yếu sẽ dẫn đến hậu quả là tính nhất quán, tính thống nhất của hệ thống pháp luật lại bị xâm hại một lần nữa qua hoạt động giải thích luật trong tổ chức thực hiện pháp luật (xâm hại lần đầu do khiếm khuyết của hoạt động lập pháp). Trong lúc đó, cơ chế bảo hiến ở nước ta chưa hoàn thiện, chưa có cơ quan chuyên 7 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 14(318) T7/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT (Xem tiÕp trang 43)