Tiểu luận Tổ chức và hoạt động của hội đồng nhân dân các cấp theo quy định hiện nay và một số kiến nghị nhằm hoàn thiện các quy định của pháp luật về tổ chức, hoạt động và nâng cao chất lượng. hiệu quả hoạt động của hội đồng nhân dân

Khi so sánh quy định tại Điều 5 của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 với quy định tại Điều 5 của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 thì chúng ta thấy rằng tổ chức của HĐND cấp tỉnh không có sự thay đổi. 1. Cơ cấu, tổ chức của Thường trực HĐND cấp tỉnh: Theo quy định hiện hành thì Thường trực HĐND cấp tỉnh gồm có Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Ủy viên Thường trực (Điều 52 của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003). Các chức danh này do HĐND cùng cấp bầu ra trong số đại biểu HĐND theo sự giới thiệu của Chủ tịch HĐND khoá trước. Các thành viên của Thường trực HĐND cấp tỉnh không thể đồng thời là thành viên của Uỷ ban nhân dân cùng cấp. Chủ tịch HĐND có thể làm nhiệm vụ kiêm nhiệm, Phó Chủ tịch HĐND và Ủy viên Thường trực phải làm việc chuyên trách (điểm 5 Điều 18 Quy chế Hoạt động của HĐND năm 2005). Khi nghiên cứu các quy định trước khi Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 ra đời, chúng ta thấy rằng khái niệm Thường trực HĐND chỉ ra đời từ năm 1989 (ghi nhận lần đầu tiện tại Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989). Đây là một sự thay đổi rất cơ bản về tổ chức của HĐND so với trước đó nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND. Ngoài ra, cũng cần nói thêm rằng, trước khi Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 có hiệu lực, Thường trực HĐND cấp tỉnh cũng chỉ có 02 chức danh Chủ tịch và Phó Chủ tịch HĐND nhưng Chủ tịch thường là kiêm chức danh Bí thư hoặc Phó Bí thư trực của Cấp ủy. Do vậy, hoạt động của Thường trực HĐND không đảm bảo tính tập thể trong hoạt động. Từ chính thực tế này, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đã quy định thêm chức danh Ủy viên thường trực HĐND để đảm bảo có 02 người hoạt động chuyên trách (Xem bảng tóm lược các điểm mới của Thường trực HĐND tỉnh theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 so với các quy định trước đó). Tiêu chí so sánh Các luật trước Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989 (luật 1962, 1983) Cơ cấu tổ chức của HĐND cấp xã theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989 Cơ cấu tổ chức của HĐND cấp xã theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 Cơ cấu tổ chức của HĐND cấp xã theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 Về tổ chức Không tổ chức ra Thường trực HĐND cấp tỉnh Tổ chức ra Thường trực HĐND cấp tỉnh Tổ chức Thường trực HĐND cấp tỉnh Tổ chức Thường trực HĐND cấp tỉnh Về cơ cấu Không có các chức danh: - Chủ tịch HĐND - Phó Chủ tịch HĐND (kỳ họp do UBND cùng cấp triệu tập) Thường trực HĐND gồm: - Chủ tịch HĐND - Phó Chủ tịch HĐND - Thư ký HĐND Các chức danh trên làm việc kiêm nhiệm - Cơ cấu gồm Chủ tịch và Phó Chủ tịch HĐND - Chủ tịch, Phó Chủ tịch làm việc kiêm nhiệm - Cơ cấu gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND và Ủy viên thường trực - Chủ tịch làm việc kiêm nhiệm, Phó Chủ tịch và Ủy viên thường trực làm việc chuyên trách Quy định Xem thêm Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1962, 1983 Tại 24 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989 Tại Điều 35 của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 Tại Điều 5, Điều 52 của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 2. Cơ cấu, tổ chức của các Ban của HĐND cấp tỉnh: Theo quy định hiện nay thì HĐND cấp tỉnh có các Ban sau: Ban Pháp chế, Ban Kinh tế - Ngân sách, Ban Văn hoá - Xã hội. Ngoài ra, tuỳ theo đặc thù của từng địa phương mà thành lập thêm Ban Dân tộc (đối với tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có nhiều dân tộc). Ví dụ: Căn cứ vào đặc thù của tỉnh Gia Lai có nhiều dân tộc, HĐND tỉnh Gia Lai lập 4 Ban gồm: Ban Kinh tế và Ngân sách, Ban Văn hoá - Xã hội, Ban Pháp chế, Ban Dân tộc (theo quy định tại Điều 54). Về cơ cấu tổ chức của các Ban của HĐND cấp tỉnh: Theo quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 thì số lượng thành viên của các Ban của HĐND cấp tỉnh sẽ do HĐND cùng cấp quyết định. Tuy nhiên, quy nghiên cứu các quy định của Quy chế Hoạt động của HĐND năm 2005 thì chúng ta có thể thấy rằng mỗi Ban sẽ gồm Trưởng ban, Phó Trưởng ban, các thành viên khác và bộ phận giúp việc cho Ban. Trong đó Trưởng ban hoặc Phó Trưởng ban phải làm việc chuyên trách, người còn lại có thể làm việc kiêm nhiệm. HĐND cùng cấp sẽ quy định thời gian mà Trưởng Ban hoặc Phó Trưởng Ban làm việc kiêm nhiệm phải dành cho hoạt động của Ban (Điều 26 của Quy chế Hoạt động của HĐND năm 2005). Các thành viên của các ban của HĐND cấp tỉnh không thể đồng thời là thành viên của UBND cùng cấp; Trưởng các Ban không thể đồng thời là thủ trưởng các cơ quan chuyên môn của UBND cùng cấp, Chánh án Toà án nhân dân, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân cùng cấp (Điều 54). Khi nghiên cứu các quy định về tổ chức các Ban của HĐND, chúng ta biết rằng việc tổ chức ra các Ban của HĐ ND đã được quy định từ rất sớm (xem Điều 28 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1962; Điều 27 của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1983; Điều 27 của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989). Tuy nhiên, đây chỉ là những quy định mang tính tuy nghi, việc thành lập tuỳ thuộc vào yêu cầu thực tế của từng cấp, từng địa phương và không mang tính bắt buộc, không quy định cụ thể số Ban. Đồng thời các Luật Tổ chức HĐND và UBND trước Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 không quy định cụ thể về việc thành lập các Ban (số Ban, tên gọi, số lượng thành viên các Ban) nên mỗi nơi thành lập mỗi kiểu và gây khó khăn cho công tác hướng dẫn hoạt động của các Ban dẫn đến hiệu quả hoạt động không cao. Ngoài ra, các Ban cũng không có người hoạt động chuyên trách mà đều là kiêm nhiệm (các Ban gồm: Trưởng ban, Phó trưởng ban và các thành viên khác). Đến Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 thì nhà làm luật đã quy định cụ thể về số ban của HĐND từng cấp (cấp tỉnh: 03 Ban; cấp huyện: 02 Ban) và Trưởng ban của HĐND tỉnh có thể làm việc chuyên trách. Chính vì vậy, việc Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định mang tính bắt buộc Trưởng Ban hoặc Phó trưởng Ban phải hoạt động chuyên trách nhằm từng bước chuyển một bộ phận hoạt động kiêm nhiệm sang chế độ chuyên trách để tập trung thời gian chuyên môn cho Ban. Qua đó, nâng cao hiệu quả hoạt động của các Ban (Xem Điều 26 của Quy chế Hoạt động của Hội đồng nhân dân năm 2005). Bên cạnh các Ban chuyên môn, HĐND cấp tỉnh còn thành lập các Ban lâm thời để thực hiện 1 công việc nhất định và tự giải tán khi công việc đã hoàn thành. Ví dụ: Ban Kiểm tra tư cách đại biểu HĐND được bầu ra tại kỳ họp đầu tiên của mỗi khoá để kiểm tra kết quả bầu cử đại biểu HĐND và các vấn đề khác có liên quan. 3. Các Tổ đại biểu HĐND cấp tỉnh: Các tổ đại biểu HĐND cấp tỉnh được thành lập ở các địa phương để phối hợp công tác giữa 2 kỳ họp HĐND. Thường trực HĐND giữ vai trò điều hoà, phối hợp hoạt động của các Tổ đại biểu HĐND (xem thêm phần hoạt động của đại biểu HĐND và Thường trực HĐND). Ví du: Tổ đại biểu HĐND tỉnh ứng cử tại huyện Đak Pơ, thị xã An Khê … II. TỔ CHỨC CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN QUẬN, HUYỆN, THỊ XÃ, THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TỈNH (GỌI CHUNG LÀ HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP HUYỆN) Xem thêm phần phụ lục hình minh hoạ (phụ lục 2) : Theo quy định tại Điều 5, Điều 54 của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 thì HĐND cấp huyện có Thường trực HĐND và 02 Ban: Ban Kinh tế - xã hội và Ban Pháp chế. Khi so sánh đối chiếu quy định tại Điều 5 của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và quy định tại Điều 5 của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 thì chúng ta thấy rằng tổ chức của HĐND cấp huyện không thay đổi. Cũng giống như quy định đối với các thành viên Thường trực HĐND cấp tỉnh, Trưởng các ban của HĐND cấp tỉnh, các thành viên của Thường trực HĐND cấp huyện không thể đồng thời là thành viên của UBND cùng cấp; Trưởng các Ban không thể đồng thời là thủ trưởng các cơ quan chuyên môn của UBND, Chánh án Toà án nhân dân, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân cùng cấp (Điều 52, 54). Cũng cần nói thêm về tổ chức HĐND cấp huyện, như chúng ta đã biết, thì Hiến pháp năm 1959 không quy định về tổ chức HĐND cấp huyện nhưng kể từ Hiến pháp 1980 đến Hiến pháp 1992 đã quy định về việc tổ chức HĐND ở tất cả các cấp (tỉnh, huyện, xã). 1. Cơ cấu, tổ chức của Thường trực HĐND cấp huyện: Căn cứ vào các quy định hiện hành, có thể thấy rằng, Thường trực HĐND cấp huyện gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Ủy viên thường trực. Trong đó, Chủ tịch có thể làm việc kiêm nhiệm, Phó Chủ tịch, Ủy viên Thường trực làm nhiệm vụ chuyên trách (điểm 5 Điều 18 của Quy chế hoạt động của HĐND năm 2005). Cũng giống như ở cấp tỉnh, các chức danh trên được HĐND cấp huyện bầu ra tại kỳ họp đầu tiên của mỗi khoá trong số đại biểu HĐND cấp huyện theo sự giới thiệu của Chủ tịch HĐND khoá trước. Khái niệm Thường trực HĐND chỉ tồn tại từ năm 1989 đến nay. Trước đó, (Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1962, 1983), HĐND huyện không có Thường trực HĐND nên trong thời gian giữa 2 kỳ họp Uỷ ban nhân dân cùng cấp sẽ làm thay vai trò của cơ quan Thường trực của HĐND. Do vậy, vị trí của HĐND ở địa phương bị lu mờ. Mặc dù vậy, từ năm 1989 đến trước khi có Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Thường trực HĐND cấp huyện cũng chỉ có 2 chức danh là Chủ tịch và Phó Chủ tịch nhưng Chủ tịch thường kiêm chức danh Bí thư hoặc Phó Bí thư trực của cấp ủy nên hoạt động của Thường trực HĐND không đảm bảo việc lãnh đạo của tập thể. Để khắc phục hạn chế này, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đã quy định bổ sung chức danh Ủy viên Thường trực HĐND cấp huyện (Xem bảng tóm lược các điểm mới của Thường trực HĐND huyện theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 so với các quy định trước đó). Tiêu chí so sánh Các luật trước Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989 (luật 1962, 1983) Cơ cấu tổ chức của HĐND cấp xã theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989 Cơ cấu tổ chức của HĐND cấp xã theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 Cơ cấu tổ chức của HĐND cấp xã theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 Về tổ chức Không tổ chức ra Thường trực HĐND cấp huyện Tổ chức ra Thường trực HĐND cấp huyện Tổ chức Thường trực HĐND cấp huyện Tổ chức Thường trực HĐND cấp huyện Về cơ cấu Không có các chức danh: - Chủ tịch HĐND - Phó Chủ tịch HĐND (kỳ họp do UBND cùng cấp triệu tập) Thường trực HĐND gồm: - Chủ tịch HĐND - Phó Chủ tịch HĐND - Thư ký HĐND Các chức danh trên làm việc kiêm nhiệm - Cơ cấu gồm Chủ tịch và Phó Chủ tịch HĐND - Chủ tịch, Phó Chủ tịch làm việc kiêm nhiệm - Cơ cấu gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND và Ủy viên thường trực - Chủ tịch làm việc kiêm nhiệm, Phó Chủ tịch và Ủy viên thường trực làm việc chuyên trách Quy định Xem thêm Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1962, 1983 Tại 24 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989 Tại Điều 35 của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 Tại Điều 5, Điều 52 của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 2. Cơ cấu, tổ chức của các Ban của HĐND cấp huyện: Theo quy định tại đoạn 2 Điều 54 của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 thì HĐND huyện có 02 ban: Ban Kinh tế - xã hội và Ban Pháp chế. Mỗi ban gồm có Trưởng ban, Phó trưởng ban và các thành viên khác. Thực tế khảo sát cơ cấu tổ chức của các Ban của HĐND một số huyện trên địa bàn tỉnh Gia Lai cho thấy số thành viên của mỗi Ban là từ 5 thành viên trở lên. Ví dụ: Ban Kinh tế - xã hội và Ban Pháp chế của HĐND huyện Đak Pơ, tỉnh Gia Lai có 05 thành viên (Trưởng Ban, Phó Trưởng Ban và 3 thành viên khác). Cũng giống như thành viên của các Ban của HĐND cấp tỉnh, thành viên của các Ban của HĐND cấp huyện cũng không thể đồng thời là thành viên của UBND cùng cấp; Trưởng Ban không thể đồng thời là thủ trưởng cơ quan chuyên môn của UBND, Chánh án Toà án nhân dân, Viện Trưởng Viện Kiểm sát nhân dân cùng cấp (Điều 54 của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003). Quy định này nhằm đảm bảo cho hoạt động của Ban, hoạt động của các thành viên của các Ban được độc lập, khách quan, tránh tình trạng “vừa đá bóng vừa thổi còi”. Việc tổ chức các Ban như quy định hiện nay đã có sự đổi mới so với các quy định trước đây. Vì trước năm 1994, việc thành lập các Ban không thống nhất nên hoạt động của các Ban chưa thực sự hiệu quả. Cho đến khi ban hành Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 thì các nhà làm luật đã quy định cụ thể HĐND cấp huyện được thành lập 2 Ban (Gồm Ban Pháp chế, Ban Kinh tế - Xã hội). Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 tiếp tục kế thừa quy định trên nhưng đã có sự đổi mới đáng chú ý là việc quy định Trưởng ban hoặc Phó trưởng ban có thể hoạt động chuyên trách (Xem Điều 26 Quy chế Hoạt động của Hội đồng nhân dân năm 2005). Ngoài các Ban chuyên môn vừa nêu ở trên ra, tại kỳ họp đầu tiên của mỗi khoá, HĐND cấp huyện còn thành lập các Ban lâm thời (Ví du:Ban thẩm tra tư cách đại biểu nhân dân) và các Ban này sẽ tự giải tán khi xong nhiệm vụ. 3. Các Tổ đại biểu HĐND cấp huyện: Các tổ đại biểu HĐND cấp huyện được thành lập ở các địa phương để phối hợp công tác giữa 2 kỳ họp HĐND. Thường trực HĐND cấp huyện sẽ giữ vai trò điều hoà, phối hợp hoạt động của các Tổ đại biểu HĐND (Xem thêm phần hoạt động của đại biểu HĐND và Thường trực HĐND). Ví dụ: HĐND huyện Đak Pơ được tổ chức thành 7 tổ theo đơn vị xã. III. TỔ CHỨC CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN XÃ, PHƯỜNG, THỊ TRẤN (GỌI CHUNG LÀ HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP XÃ) Xem thêm phụ lục hình minh hoạ (phụ lục 3) : Theo quy định tại Điều 5 và Điều 52 của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 thì HĐND cấp xã chỉ tổ chức Thường trực HĐND, không có các Ban chuyên môn như HĐND cấp tỉnh, cấp huyện. Thường trực HĐND cấp xã cũng chỉ có 02 thành viên là Chủ tịch và Phó Chủ tịch HĐND, không có ủy viên thường trực, trong đó Chủ tịch HĐND cấp xã hoạt động kiêm nhiệm nên chỉ có 01 chức danh trong thường trực HĐND hoạt động chuyên trách mà thôi. Cũng như quy định đối với cấp tỉnh và cấp huyện, các chức danh này do HĐND cấp xã bầu ra tại kỳ họp đầu tiên của mỗi khoá trong số các đại biểu HĐND cấp mình theo sự giới thiệu của Chủ tịch HĐND khoá trước. Khi nghiên cứu những quy định về tổ chức và hoạt động của HĐND trước đây (trước khi có Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003), chúng ta thấy rằng trước năm 1989 thì HĐND cấp xã không có Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND nên giữa 2 kỳ họp HĐND, UBND sẽ làm thay nhiệm vụ của cơ quan Thường trực của HĐND. Từ năm 1989 đến 2003 thì mặc dù HĐND cấp xã đã có Chủ tịch và Phó Chủ tịch nhưng đều hoạt động kiêm nhiệm và vẫn chưa được gọi là Thường trực HĐND cấp xã. Đến Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 thì chúng ta thấy có sự thay đổi, cụ thể theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 thì HĐND cấp xã có Thường trực HĐND. Việc ban hành những quy định này nhằm nâng cao vai trò của Thường trực HĐND cấp xã, giúp HĐND cấp xã hoạt động thường xuyên, hiệu quả hơn, cũng như duy trì mối quan hệ phối hợp công tác với các cơ quan nhà nước khác, các tổ chức khác trong hệ thống chính trị (chúng ta sẽ nghiên cứu phần quan hệ phối hợp công tác trong phần sau). Chúng ta có thể tóm lược điểm mới về cơ cấu tổ chức của HĐND cấp xã theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 so Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1983. Tiêu chí so sánh Các luật trước Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989 (luật 1962, 1983) Cơ cấu tổ chức của HĐND cấp xã theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989 Cơ cấu tổ chức của HĐND cấp xã theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 Cơ cấu tổ chức của HĐND cấp xã theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 Về tổ chức Không tổ chức ra Thường trực HĐND cấp xã Không tổ chức ra Thường trực HĐND cấp xã Không tổ chức Thường trực HĐND cấp xã Có tổ chức Thường trực HĐND cấp xã Về cơ cấu Không có các chức danh: - Chủ tịch HĐND - Phó Chủ tịch HĐND (kỳ họp do UBND cấp xã triệu tập) Không có các chức danh: - Chủ tịch HĐND - Phó Chủ tịch HĐND (kỳ họp do UBND cấp xã triệu tập) - Cơ cấu gồm Chủ tịch và Phó Chủ tịch HĐND - Chủ tịch, Phó Chủ tịch làm việc kiêm nhiệm - Cơ cấu gồm Chủ tịch và Phó Chủ tịch HĐND - Chủ tịch làm việc kiêm nhiệm, Phó Chủ tịch làm việc chuyên trách Quy định Xem thêm Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1962, 1983 Tại Điều 3 và Điều 18 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989 Tại Điều 5 của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 Tại Điều 5, Điều 52 của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 Các tổ đại biểu HĐND cấp xã được thành lập ở các địa phương để phối hợp công tác giữa 2 kỳ họp HĐND. Thường trực HĐND cấp xã sẽ giữ vai trò điều hoà, phối hợp hoạt động của các Tổ đại biểu HĐND (xem thêm phần hoạt động của đại biểu HĐND và Thường trực HĐND). Thông thường thì các tổ đại biểu HĐND cấp xã được thành lập theo các thôn, làng, các khu phố … CHƯƠNG 2 HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CÁC CẤP HĐND các cấp thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình thông qua việc triển khai các hoạt động của các bộ phận cấu thành, đó là: hoạt động của Đại biểu HĐND, hoạt động của Thường trực HĐND, hoạt động của các Ban của HĐND (Đối với HĐND cấp tỉnh và huyện). Các bộ phận trên hoạt động thông qua các hình thức như Kỳ họp (hình thức chủ yếu và quan trọng nhất), tổ chức giám sát (giám sát chuyên đề, giám sát đột xuất), tiếp xúc cử tri (trước và sau mỗi kỳ họp), chất vấn; tiếp nhận đơn thư của công dân, chuyển cho cơ quan chức năng và theo dõi quá trình giải quyết đơn thư … Tuỳ theo chức năng, nhiệm vụ của HĐND từng cấp mà nội dung, phạm vi hoạt động của HĐND nói chung, hoạt động của các bộ phận cấu thành cũng có sự khác nhau. Tuy vậy, nhìn chung, HĐND các cấp đều thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình thông qua những phương thức hoạt động nhất định mà chúng ta sẽ lần lượt nghiên cứu để hiểu rõ hơn. Do vậy, khi trình bày về hoạt động của HĐND các cấp, chúng tôi không trình bày theo từng cấp mà để cho người đọc dễ theo dõi, nghiên cứu chúng tôi sẽ trình bày vấn đề này theo các phương thức hoạt động của HĐND. Khi đề cập đến hoạt động của HĐND các cấp là chúng ta đang đề cấp đến hoạt động của đại biểu HĐND, hoạt động của Thường trực HĐND (hoạt động của Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Ủy viên thường trực) và hoạt động của các Ban của HĐND. Sau đây, chúng ta sẽ xem xét hoạt động của các bộ phận trên. 1. Hoạt động của Đại biểu HĐND: Theo quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 thì đại biểu HĐND là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương, gương mẫu chấp hành chính sách, pháp luật của nhà nước; tuyên truyền, vận động nhân dân thực hiện chính sách, pháp luật và tham gia vào việc quản lý nhà nước (Điều 36 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003). Đại biểu HĐND của địa phương nào thì do nhân dân địa phương đó trực tiếp bầu ra và chịu sự giám sát của nhân dân địa phương. Hoạt động của đại biểu HĐND gồm những hoạt động trước kỳ họp, hoạt động trong kỳ họp và hoạt động sau kỳ họp. Tuy nhiên, khi nghiên cứu nội dung này, chúng tôi xin trình bày theo các nhóm hoạt động chính, cơ bản của người đại biểu HĐND như sau: 1.1 Tham dự Kỳ họp, phiên họp của HĐND: Kỳ họp là hình thức hoạt động chủ yếu của HĐND. Tại kỳ họp toàn thể (đa số) các đại biểu HĐND sẽ bàn bạc, quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương. Thông qua kỳ họp, ý chí, nguyện của nhân dân địa phương được chuyển thành quyết định của cơ quan quyền lực, có giá trị bắt buộc thực hiện chung (các nghị quyết). Ngoài ra, kỳ họp còn quyết định các biện pháp để đảm bảo việc thi hành pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp trên tại địa phương; thực hiện quyền giám sát của HĐND đối với các cơ quan nhà nước tại địa phương trong việc thực hiện nghị quyết của HĐND. Tuy nhiên, cần lưu rằng, tại kỳ họp thứ nhất của mỗi khóa HĐND thì nội dung chủ yếu là bầu ra các cơ cấu của HĐND, UBND nên kỳ họp này có thể coi là kỳ họp về tổ chức bộ máy chính quyền ở địa phương. Tại kỳ họp này, HĐND sẽ bầu ra Thường trực HĐND (Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Ủy viên thường trực), các thành viên của UBND (Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các ủy viên UBND), thành viên các Ban của HĐND, thư ký kỳ họp. Đại biểu HĐND có nhiệm vụ tham dự đầy đủ các Kỳ họp thường kỳ, Kỳ họp chuyên đề, Kỳ họp bất thường của HĐND; tại kỳ họp, các đại biểu có trách nhiệm tham gia thảo luận và quyết định những vấn đề liên quan đến nội dung, chương trình của kỳ họp HĐND. Khi đại biểu HĐND vắng mặt, phải có lý do và báo cáo Chủ tịch HĐND hoặc Chủ toạ phiên họp (Điều 38 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003). Thành phần quan trọng nhất của các kỳ họp là các đại biểu HĐND, do vậy việc đảm bảo số lượng tham dự kỳ họp là yêu cầu bắt buộc của các kỳ họp (phải có ít nhất 2/3 tổng số đại biểu HĐND tham dự). Ngoài ra dự kỳ họp còn có các thành phần khác như Đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND cấp trên được bầu tại địa phương, Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cùng cấp, các đoàn thể cùng cấp, thủ trưởng các cơ quan chuyên môn của UBND, lãnh đạo các ban ngành như Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân và đại diện cử tri. Mặc dù các thành phần này cũng được phát biểu ý kiến nhưng không được biểu quyết. Để kỳ họp HĐND được tổ chức có chất lượng, hiệu quả, pháp luật quy định các đại biểu có trách nhiệm nghiên cứu trước dự kiến nội dung, chương trình kỳ họp, các văn bản liên quan đến nội dung kỳ họp như các báo cáo, các tờ trình, đề án, dự thảo nghị quyết của kỳ họp …; chuẩn bị ý kiến phát biểu về các vấn đề liên quan đến chương trình nội dung của kỳ họp. HĐND mỗi năm họp thường lệ 2 kỳ, ngoài ra, khi cần thiết, HĐND cũng có thể tổ chức các kỳ họp chuyên đề hoặc kỳ họp bất thường theo yêu cầu của Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND cùng cấp hoăc khi có ít nhất 1/3 tổng số đại biểu HĐND cùng cấp yêu cầu (Điều 48 của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003). Kỳ họp sẽ do thường trực HĐND triệu tập và chỉ được tiến hành khi có ít nhất 2/3 tổng số đại biểu tham dự họp. Quy định này nhằm đảm bảo tính đa số trong việc bàn bạc, biểu quyết thông qua các nội dung quan trọng của kỳ họp (các nghị quyết của Hội đồng chỉ được thông qua khi có quá ½ tổng số đại biểu nhất trí biểu quyết). Kỳ họp của HĐND được tiến hành công khai, trừ khi cần thiết phải họp kín. Về nguyên tắc, tất cả nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND sẽ được HĐND quyết định tại kỳ họp. Tuy nhiên, trên thực tế không phải bất cứ vấn đề gì cũng được đem ra quyết định tại kỳ họp mà một số nội dung sẽ được HĐND giao cho cácThường trực HĐND, các ban của HĐND, Uỷ ban nhân dân giải quyết trong khuôn khổ của pháp luật. Vì Kỳ họp là hình thức hoạt động của yếu của Hội đông nhân dân nên việc các đại biểu HĐND tham dự đầy đủ các kỳ họp, tham gia thảo luận, quyết định những vấn đề quan trọng về phát triển kinh tế - xã hội, văn hoá - giáo dục - y tế - thể dục thể thao …, củng cố quốc phòng - an ninh sẽ quyết định chất lượng, hiệu quả hoạt động chung của HĐND. Chính vì vậy, tại Điều 8 của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 nêu “Hiệu quả hoạt động của HĐND được bảo đảm bằng hiệu quả của các Kỳ họp HĐND …” 1.2 Hoạt động chất vấn của đại biểu HĐND: Một nội dung quan trọng của các kỳ họp, góp phần tích cực thực hiện có hiệu quả chức năng giám sát việc thi hành pháp luật và nghị quyết của HĐND từ phía các cơ quan nhà nước ở địa phương, đó là hoạt động chất vấn của đại biểu HĐND tại kỳ họp. Theo quy định của pháp luật, đại biểu HĐND có quyền chất vấn Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND và các thành viên khác của UBND cùng cấp, thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Chánh án Toà án nhân dân, Viện Trưởng Viện Kiểm sát nhân dân cùng cấp (Điều 41 của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003). Tại kỳ họp, các chất vấn của đại biểu HĐND sẽ được cơ quan, người bị chất vấn trả lời trực tiếp. Nếu cơ quan, người bị chất vấn chưa thể trả lời trực tiếp tại kỳ họp mà cần điều tra, xác minh thêm thì Hội đồng sẽ quyết định cho người bị chất vấn phải trả lời bằng văn bản đến đại biểu đã chất vấn và thường trực HĐND hoặc trả lời chất vấn tại kỳ họp sau. Hoạt động chất vấn có thể thực hiện trực tiếp tại các kỳ họp hoăc trong thời gian giữa các kỳ họp. Trong trường hợp chất vấn được thực hiện trong thời gian giữa các kỳ họp thì đại biểu HĐND gửi chất vấn đến Thường trực HĐND để chuyển đến cơ quan, người bị chất vấn. Về hình thức chất vấn, các đại biểu có thể chất vấn bằng văn bản hoặc bằng miệng. 1.3 Hoạt động tiếp xúc cử tri trước và sau mỗi kỳ họp thường lệ: Theo quy định tại Điều 39 của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và Điều 38 của Quy chế Hoạt động của HĐND năm 2005 thì trước và sau mỗi kỳ họp, các đại biểu phải tiếp xúc cử tri. Việc tiếp xúc cử tri trước mỗi kỳ họp của đại biểu là để lắng nghe tâm tư, nguyện vọng nhân dân nơi đại biểu ứng cử, tiếp thu các ý kiến, kiến nghị của cử tri với kỳ họp và với các cơ quan nhà nước cấp trên. Sau kỳ họp, đại biểu phải tiếp xúc cử tri để báo cáo kết quả của kỳ họp, kết quả giải quyết các ý kiến, kiến nghị của cử tri, phổ biến và giải thích các nghị quyết của HĐND và vận động nhân dân thực hiện nghị quyết đó. Ngoài ra, mỗi năm một lần vào cuối năm, kết hợp với việc tiếp xúc cử tri, các đại biểu HĐND phải báo cáo với cử tri nơi được bầu kết quả hoạt động của mình và của HĐND trong năm và phương hướng hoạt động trong năm tới. Như vậy, qua xem xét, nghiên cứu các quy định về tiếp xúc cử tri của đại biểu HĐND, chúng ta thấy rằng với hoạt động này sẽ đảm bảo cho các ý kiến, kiến nghị, phản ánh của nhân dân đến được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, qua đó giúp cho các cơ quan nhà nước hoàn thiện hiện thống pháp luật, củng cố tổ chức, nâng cao hiệu quả hoạt động; giúp các cơ quan nhà nước cấp trên trong việc xây dựng các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội được toàn diện hơn, đảm bảo sự phát triển đồng đều giữa các vùng miền, các khu vực. Ngoài ra, qua hoạt động tiếp xúc cử tri, các chủ trưởng, chính sách, pháp luật mới và nghị quyết của HĐND đến với nhân dân một cách trực tiếp qua việc phổ biến, giải thích của đại biểu HĐND. Qua đó cũng góp phần nâng cao nhận thức của nhân dân trong việc chấp hành pháp luật. Như vậy, rõ ràng, hoạt động tiếp xúc cử tri có tác dụng 2 chiều: thứ nhất: Giúp các cơ quan nhà nước phát hiện được những thiếu sót, khuyết điểm trong hệ thống chính sách, pháp luật để từ đó kịp thời sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật; giúp các cơ quan nhà nước phát hiện các khâu yếu kém và kịp thời đổi mới, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của mình; thứ hai: Thông qua hoạt động tuyên truyền, phổ biến, giải thích về các chủ trương, chính sách, pháp luật mới, Nghị quyết của HĐND, đã góp phần đưa các chủ trương, chính sách, pháp luật đến với nhân dân một cách trực tiếp, nhanh chóng, tạo thuận lợi cho các chủ trương, chính sách, pháp luật sớm đi vào cuộc sống, đồng thời qua đó nâng cao ý thức pháp luật cho các tầng lớp nhân dân. 1.4 Hoạt động tiếp nhận, xem xét, nghiên cứu, chuyển đơn thư của công dân đến các cơ quan chức năng; theo dõi, đôn đốc quá trình giải quyết đơn thư và báo cáo kết quả giải quyết với công dân: Ngoài các hoạt động như vừa trình bày trên, đại biểu HĐND còn thực hiện việc nhiệm vụ tiếp nhận, xem xét, nghiên cứu và kịp thời chuyển đến các cơ quan thẩm quyền giải quyết; đồng thời theo dõi, đôn đốc quá trình giải quyết và báo cáo kết quả giải quyết đơn thư cho công dân biết (Điều 40 của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003). Cơ quan có thẩm quyền giải quyết có trách nhiệm phải báo cáo kết quả giải quyết cho đại biểu HĐND trong thời hạn do luật định. Với quy định này, quyền khiếu nại, tố cáo của công dân được đảm bảo thực hiện, tránh việc các cơ quan có thẩm quyền kéo dài, không giải quyết hoặc chậm trễ trong việc giải quyết, làm ảnh hưởng đến các quyền, lợi ích chính đáng của công dân. Cũng qua hoạt động này, HĐND sẽ thực tốt hơn chức năng giám sát của mình đối với các cơ quan nhà nước, các tổ chức khác tại địa phương. Ví dụ: Nhà máy mỳ An Khê do không có hệ thống xử lý chất thải nên đã gây ô nhiễm môi trường nước tại khu vực dân cư. Người dân bức xúc, gửi đơn tố cáo đến HĐND thị xã An Khê. Sau khi xem xét, HĐND thị xã An Khê tổ chức đoàn giám sát và đã kết luận tố cáo của người dân là đúng sự thật. Do đó Hồi đồng nhân dân thị xã đã có văn bản yêu cầu Nhà máy Mỳ khắc phục ngay sự việc trên. 2. Hoạt động của Thường trực HĐND: Tuỳ theo cấp hành chính mà cơ cấu của Thường trực HĐND có khác, chẳng hạn Thường trực HĐND cấp xã chỉ có Chủ tịch và Phó Chủ tịch HĐND, đối với cấp tỉnh và cấp huyện, thì Thường trực HĐND gồm 3 chức danh: Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Ủy viên Thường trực. Thường trực HĐND các cấp hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, tổ chức các hoạt động của HĐND, chịu trách nhiệm báo cáo công tác trước HĐND cùng cấp. Các thành viên Thường trực HĐND chịu trách nhiệm tập thể về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Thường trực HĐND; chịu trách nhiệm cá nhân trước Thường trực HĐND về nhiệm vụ, quyền hạn được Thường trực HĐND phân công. Chủ tịch HĐND chỉ đạo hoạt động của Thường trực HĐND cùng cấp; Phó Chủ tịch, Ủy viên thường trực làm nhiệm vụ theo sự phân công của Chủ tịch HĐND. Việc phân công nhiệm vụ, quyền hạn cho từng thành viên trong Thường trực HĐND các cấp chưa có quy định cụ thể. Trên thực tế thì việc này do Chủ tịch HĐND phân công nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể cho từng thành viên. Ví dụ: Chủ tịch HĐND huyện Đak Pơ đã phân công nhiệm vụ, quyền hạn cho từng thành viên như sau Xem Thông báo số 04/TB-HĐ, ngày 13-8-2004 của Thường trực HĐND huyện Đak Pơ v/v phân công nhiệm vụ của TT.HĐND huyện Đak Pơ khóa I, nhiệm kỳ 2004-2009 : * Chủ tịch HĐND huyện: - Lãnh đạo, điều hành mọi công việc của Thường trực HĐND huyện; - Chủ tọa các kỳ họp HĐND; chủ trì và kết luận các cuộc họp của Thường trực HĐND huyện; - Quyết định những vấn đề thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Thường trực HĐND; - Thường xuyên giữ mối quan hệ với Thường trực HĐND tỉnh, UBND tỉnh, Thường trực HĐND Huyện ủy, UBND huyện, UBMTTQ huyện, các ban ngành và đoàn thể của huyện; cấp ủy đảng, chính quyền, UBMTTQ và các đoàn thể các xã; các đơn vị quân đội và các ban ngành của TW, của tỉnh đứng chân trên địa bàn huyện; - Quản lý, điều hành kinh phí của HĐND huyện; - Theo dõi lĩnh vực an ninh – quốc phòng và các hoạt động của Ban Pháp chế HĐND huyện, công tác Dân tộc – Tôn giáo. * Phó Chủ tịch HĐND huyện: - Tham mưu giúp Chủ tịch HĐND huyện chỉ đạo, điều phối chung các hoạt động của Thường trực HĐND huyện; - Cùng Thường trực HĐND huyện chủ trì các kỳ họp HĐND huyện, các cuộc họp của Thường trực HĐND huyện khi Chủ tịch vắng mặt hoặc được Chủ tịch ủy quyền; - Phụ trách công tác đối ngoại của Thường trực HĐND huyện; - Theo dõi lĩnh vực kinh tế - xã hội, khoa học – công nghệ và môi trường và các hoạt động của Ban KT-NS HĐND huyện. * Ủy viên thường trực HĐND huyện: - Tham mưu giúp Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Thường trực HĐND huyện chỉ đạo, điều phối chung các hoạt động của Thường trực HĐND huyện; - Tham gia chủ tọa các kỳ họp của HĐND huyện cùng với Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND; - Tiếp nhận, xử lý các công văn, văn bản đến và đi thuộc phạm vi thẩm quyền của Thường trực HĐND huyện; - Theo dõi, chỉ đạo công tác của Văn phòng HĐND và UBND huyện; - Tổng hợp, trả lời ý kiến, kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của cử tri; - Theo dõi, tham mưu cho Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Thường trực HĐND huyện quản lý, điều phối kinh phí của HĐND huyện. Do đó, khi đề cập đến hoạt động của Thường trực HĐND các cấp thì điều này cũng có nghĩa là chúng ta đang nói đến hoạt động chung của cả tập thể Thường trực HĐND và hoạt động của từng chức danh trong Thường trực HĐND theo sự phân công của thường trực HĐND. Mặc dù trên lý thuyết là như thế, nhưng trên thực tế thì để hoàn thành nhiệm vụ chung của tập thể Thường trực HĐND thì mỗi thành viên phải thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân công rồi nên việc phân ra hoạt động của Thường trực HĐND và hoạt động của từng thành viên là không cần thiết. Hoạt động của Thường trực HĐND các cấp thể hiện trên các nội dung sau: 2.1 Triệu tập, chủ toạ các kỳ họp của HĐND; phối hợp với UBND cùng cấp trong việc chuẩn bị cho kỳ họp. Theo quy định thì Thường trực HĐND có trách nhiệm phối hợp với UBND cùng cấp trong việc chuẩn bị cho kỳ họp của HĐND; triệu tập và chủ toạ các kỳ họp thường lệ, chuyên đề, đột xuất của HĐND (Điều 53 của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003). Nói chung, hoạt động của HĐND các cấp chủ yếu là tại các kỳ họp. Do đó, việc chuẩn bị chu đáo nội dung, chương trình, các báo cáo, dự thảo các văn bản của HĐND, UBND như nghị quyết, đề án …là rất quan trọng. Nếu làm tốt khâu chuẩn bị, kỳ họp sẽ được tiến hành khoa học, trôi chảy, chất lượng và hiệu quả ….Còn ngược lại, sẽ ảnh hưởng kho nhỏ đến hiệu quả hoạt động của HĐND. 2.2 Kiểm tra, đôn đốc UBND, các cơ quan nhà nước khác tại địa phương trong việc thực hiện Nghị quyết của HĐND. Có thể nói đây là hoạt động khá quan trọng của Thường trực HĐND các cấp. Bởi vì, HĐND thường lệ chỉ họp 2 kỳ họp trong năm, do đó hoạt động giám sát việc thực hiện nghị quyết của HĐND cũng không thể duy trì thường xuyên được mà chủ yếu tập trung tại kỳ họp. Chính vì vậy, trong thời gian giữa các kỳ họp, hoạt động giám sát của HĐND do Thường trực HĐND, các ban của hội đồng, các đại biểu HĐND thực hiện. 2.3 Giám sát việc thi hành pháp luật tại địa phương: Trước hết cần lưu ý rằng nội dung này khác với nội dung vừa trình bày trên. Nội dung trên đề cập đến hoạt động giám sát việc thực hiện các Nghị quyết do chính HĐND ban hành, còn nội dung này đề cập đến hoạt động giám sát việc thi hành pháp luật nói chung. Bao gồm giám sát việc thi hành Hiếp pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTV Quốc hội, nghị quyết, nghị định của Chính phủ, Quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, quyết định, chỉ thị thông tư của các Bộ và quyết định, chỉ thị của UBND cấp trên. Như vậy, xét về nội dung giám sát thì hoạt động này rất rộng, trên tất cả các lĩnh vực. Trước đây (trước khi Quốc hội thông qua Nghị quyết số 10/2001/QH10, ngày 25/12/2001 của Quốc hội khoá 10 về việc sửa đổi Hiếp pháp năm 1992), chức năng giám sát việc thi hành pháp luật thuộc HĐND các cấp và của Viện Kiểm sát các cấp. Tuy nhiên, hiện nay, Viện Kiểm sát các cấp chỉ còn chức năng kiểm sát việc thi hành pháp luật trong hoạt động tư pháp nên hoạt động giám sát chung tại địa phương do HĐND các cấp thực hiện. Việc HĐND các cấp thực hiện tốt chức năng này sẽ góp phần đảm bảo sự chấp hành nghiêm pháp luật từ phía các cá nhân, cơ quan, tổ chức, góp phần củng cố nền pháp chế xã hội chủ nghĩa, thông qua đó đảm bảo bình đẳng xã hội, bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng của công dân. Mặc dù vậy, như trên đã đề cập, HĐND các cấp hoạt động không thường xuyên nên phần lớn hiệu quả của hoạt động này phụ thuộc vào hiệu quả, chất lượng hoạt động của Thường trực HĐND, các Ban của HĐND. Ví dụ: Từ năm 2004 đến nay, trên địa bàn tỉnh Gia Lai đã và đang thực hiện Chương trình 134, 135 của Chính phủ, nếu trong quá trình triển khai thực hiện, HĐND các cấp thực hiện chức năng giám sát không sát, không tốt thì rất có thể ở một nơi nào đó, một khâu nào sẽ thực hiện không đúng, dẫn đến một vài nội dung của các Chương trình trên không đạt yêu cầu (thí vụ: việc xây nhà ở cho đồng bào dân tộc thiểu số khó khăn về nhà ở hay việc xây dựng cơ sở hạ tầng cho các xã vùng 3 không đảm chất lượng …). 2.4 Điều hoà, phối hợp hoạt động của các Ban của HĐND, xem xét kết quả giám sát của các Ban và báo cáo cho HĐND khi cần thiết: Thường trực HĐND cấp tỉnh, cấp huyện có vai trò quan trọng trong việc điều hoà, phối hợp hoạt động của các Ban của HĐND, trong đó tập trung vào một số hoạt động sau: - Phân công cho các Ban thẩm tra các dự thảo nghị quyết, báo cáo, tờ trình, đề án trình do UBND và các ngành trình ra kỳ họp của HĐND. - Phân công cho các Ban đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện nghị quyết của HĐND và các công việc khác. - Phân công cho các Ban một số nội dung trong chương trình giám sát của HĐND thông qua và Thường trực HĐND. - Điều hoà, phối hợp chương trình hoạt động của các Ban; đôn đốc các Ban hoạt động. - Xem xét kết quả giám sát của các Ban, trong trường hợp cần thiết thì báo cáo với HĐND để HĐND xem xét, quyết định. - Tổ chức tập huấn, trao đổi kinh nghiệm hoạt động của các ban nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của các Ban. 2.5 Giữ mối quan hệ với đại biểu HĐND, các Tổ đại biểu HĐND; tổng hợp chất vấn của đại biểu để báo cáo HĐND: - Đôn đốc các Tổ đại biểu HĐND tổ chức để đại biểu HĐND tiếp xúc cử tri, thu thập ý kiến, nguyện vọng của cử tri. - Tổ chức cho đại biểu HĐND tham gia các lớp tập huấn nghiệp vụ, nghiên cứu, quán triệt các quy định của pháp luật về tổ chức và hoạt động của HĐND, các chủ trương, chính sách của nhà nước. - Theo dõi, đôn đốc việc thực hiện chính sách, chế độ đối với đại biểu HĐND. - Theo dõi, đôn đốc, tổng hợp các ý kiến, kiến nghị của cử tri do các tổ đại biểu HĐND chuyển đến để chuyển đến các cơ quan nhà nước, các tổ chức hữu quan nghiên cứu giải quyết và theo dõi, đôn đốc việc giải quyết; báo cáo trước HĐND những ý kiến, kiến nghị đó và kết quả giải quyết của các cơ quan, tổ chức hữu quan. 2.6 Hoạt động tiếp dân, tiếp nhận, theo dõi, đôn đốc, kiểm tra và xem xét tình hình giải quyết kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của công dân: Ngoài hoạt động giám sát, công tác phối hợp chuẩn bị các kỳ họp của HĐND, Thường trực cũng có giống như UBND, phải tổ chức hoạt động tiếp công dân, tiếp nhận ý kiến, kiến nghị, đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân và chuyển cho các cơ quan hữu quan để giải quyết, đồng thời có trách nhiệm theo dõi, đôn đốc, xem xét tình hình giải quyết đơn thư và báo cáo kết quả giải quyết cho công dân và HĐND. Với hoạt động này của Thường trực HĐND đã góp phần tích cực trong việc giám sát tình hình giải quyết đơn thư của công dân từ phía các cơ quan, tổ chức hữu quan, hạn chế tình trạng trì trệ, chậm trễ thậm chí kéo dài thời hạn giải quyết đơn thư từ phía các cơ quan, tổ chức có trách nhiệm giải quyết. Qua thực tế cho thấy hằng năm, thường trực HĐND các cấp đã tiếp nhận, chuyển đến các cơ quan chức năng một số lượng đơn thư không nhỏ của công dân, thậm chí có trường hợp người dân chỉ gửi cho Thường trực HĐND mà không gửi cơ quan hành chính nhà nước các cấp. Điều này cho thấy, người dân rất tin tưởng vào vai trò của HĐND các cấp. Ví dụ: Từ năm 2004 đến năm 2007, Thường trực HĐND huyện Đak Pơ đã nhận tổng cộng 16 đơn thư của công dân (Xem biểu thống kê kèm theo) Số liệu được trích từ Báo cáo của Thường trực Hội đồng nhân dân huyện Đak Pơ về tình hình tiếp nhận, chuyển, theo dõi, đôn đốc tình hình giải quyết đơn thư của công dân từ năm 2004 đến năm 2007. : Đơn khiếu nại Đơn tố cáo Đơn kiến nghị Tổng cộng Năm 2004 01 01 02 04 Năm 2005 0 0 04 04 Năm 2006 01 0 04 05 Năm 2007 0 0 02 02 Tổng cộng 02 01 12 15 2.7 Thực hiện các hoạt động khác: Ngoài những hoạt động chính như chúng tôi đã vừa trình bày trên, Thường trực HĐND còn thực hiện các hoạt động khác như phê chuẩn kết quả bầu các chức danh của Thường trực HĐND cấp dưới trực tiếp; trình HĐND bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do HĐND bầu ra theo đề nghị của Mặt trận tổ quốc cùng cấp hoặc ít nhất 1/3 tổng số đại biểu yêu cầu; phối hợp đưa ra bãi miễn những đại biểu HĐND không còn xứng đáng theo đề nghị của Mặt trận tổ quốc cùng cấp; hàng quý, 6 tháng, hàng năm báo cáo tình hình hoạt động của HĐND dân cấp mình lên HĐND, UBND cấp trên trực tiếp; giữ mối quan hệ phối hợp công tác với Mặt trận tổ quốc cùng cấp; tổ chức các Hội nghị giao ban giữa thường trực HĐND cấp mình với Thường trực HĐND cấp dưới nhằm trao đổi, học hỏi kinh nghiệm hoạt động; hàng tháng tổ chức họp giao ban thường trực HĐND cấp mình nhằm kiểm điểm việc thực hiện nhiệm vụ, các nghị quyết của HĐND, các quyết định của chính Thường trực HĐND và đề ra nhiệm vụ tháng sau. 3. Hoạt động của các Ban của Hội động nhân dân Các Ban của HĐND các cấp hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước HĐND cùng cấp. Các thành viên của Ban của HĐND chịu trách nhiệm tập thể về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Ban trước HĐND; chịu trách nhiệm cá nhân trước Ban về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được Ban phân công. Như vậy, hoạt động của Ban của HĐND các cấp gồm hoạt động chung của Ban và hoạt động của các thành viên trong Ban theo sự phân công của Ban. Hoạt động của các Ban của HĐND các cấp thể hiện qua các nội dung sau: 3.1 Hoạt động chuẩn bị cho kỳ họp của HĐND: Các ban của HĐND các cấp chuẩn bị cho kỳ họp HĐND thông qua các việc: - Tham gia chuẩn bị nội dung kỳ họp của HĐND liên quan đến lĩnh vực mà từng Ban được phân công. - Thẩm tra dự thảo nghị quyết, báo cáo, đề án của Uỷ ban nhân dân, các ngành trình kỳ họp liên quan đến lĩnh vực mà các Ban đã được phân công. Hoạt động này nếu thực hiện tốt sẽ hỗ trợ rất nhiều cho công tác giám sát của HĐND các cấp tại kỳ họp. Bởi vì qua các báo cáo thẩm tra của các Ban sẽ cho đại biểu HĐND nắm được rõ ràng, cụ thể các vấn đề nóng bỏng của địa phương, được cử tri quan tâm, qua đó giúp cho hoạt động chất vấn được thực hiện có chất lượng hơn. - Báo cáo kết quả hoạt động giám sát của Ban tại kỳ họp của HĐND. Theo quy định, trước mỗi kỳ họp, các Ban của HĐND các cấp phải tổ chức giám sát theo lĩnh vực được phân công và chuẩn bị báo cáo thuyết trình để báo cáo tại kỳ họp. Nếu việc giám sát của các ban được tổ chức tốt, sát với tình hình thực tế của địa phương thì sẽ giúp cho kỳ họp, đại biểu HĐND có cái nhìn tổng quát về tình hình phát triển kinh tế - xã hội, tình hình an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội của địa phương, từ đó giúp HĐND kịp thời để ra các biện pháp triển khai thực hiện hiệu quả, phù hợp với điều kiện cụ thể của địa phương. 3.2 Hoạt động giám sát theo sự phân công: Mỗi Ban của HĐND các cấp, tuỳ theo sự phân công của HĐND, Thường trực HĐND mà thực hiện hoạt động giám sát trong những lĩnh vực nhất định. Nhưng nhìn chung, các Ban thực hiện một số hoạt động giám sát sau: - Giúp HĐND giám sát hoạt động của UBND và các cơ quan chuyên môn của UBND cùng cấp trong những lĩnh vực mà Ban được phân công (Ví dụ: Ban Ban Dân tộc tỉnh giám sát trong lĩnh vực thực hiện các chính sách dân tộc, Ban Văn hoá - xã hội giám sát trong lĩnh vực thực hiện các chính sách phát triển văn hoá, y tế, giáo dục, thể dục thể thao, …). - Giúp HĐND giám sát việc thực hiện nghị quyết của HĐND, tình hình thi hành pháp luật của các cơ quan, tổ chức tại địa phương trong các lĩnh vực mà Ban được phân; - Giúp HĐND, Thường trực HĐND giám sát các nội dung khác khi được phân công. 4. Hoạt động của Ủy ban nhân dân Xem thêm phụ lục hình minh hoạ mối quan hệ giữa UBND với HĐND cùng cấp (phụ lục 4) : Chúng ta đều biết rằng khi nói đến chính quyền địa phương là chúng ta nói đến HĐND và UBND các cấp. Tuy nhiên, cũng cần biết rằng HĐND các cấp là cơ quan quyền lực ở địa phương còn UBND các cấp là cơ quan chấp hành, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Do vậy, việc đưa UBND vào cơ cấu của HĐND là thực sự không chính xác mặc dù chính HĐND đã bầu ra các thành viên UBND. Tuy nhiên, hoạt động của UBND các cấp có quan hệ mật thiết, chặt chẽ với hoạt động của HĐND cùng cấp. Có thể nói chất lượng, hiệu quả hoạt động của HĐND các cấp phụ thuộc rất nhiều vào hiệu quả hoạt động của UBND cùng cấp. Bởi vì lý do này mà chúng tôi đưa phần hoạt động của UBND vào phần hoạt động của HĐND. Tại Điều 2 của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định “UBND do HĐND bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên”. Qua quy định trên, chúng ta thấy rằng UBND các cấp trước hết là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp. Điều này được thể hiện ở việc UBND phải thực thi các nghị quyết của HĐND cấp mình, đồng thời phải chịu trách nhiệm trước HĐND cùng cấp, chịu sự giám sát của HĐND cùng cấp. Nhưng ngoài ra, UBND các cấp cũng còn là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. UBND các cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, đảm bảo sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở (nguyên tắc tập trung - dân chủ trong quản lý hành chính nhà nước); đồng thời UBND các cấp có trách nhiệm chấp hành hiếp pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Qua nghiên cứu những quy định trên chúng ta thấy rằng UBND các cấp có mối quan hệ phụ thuộc 2 chiều rất rõ, đó là mối quan hệ theo chiều ngang (mối quan hệ chấp hành, chịu sự giám sát của cơ quan quyền lực cùng cấp) và quan hệ chỉ đạo, lãnh đạo theo chiều dọc (xem thêm sơ đồ minh hoạ). Chính vì UBND là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp nên, chất lượng, hiệu quả hoạt động của HĐND các cấp phụ thuộc rất nhiều vào hiệu quả hoạt động của UBND cùng cấp. Điều này đã được ghi nhận tại Điều 8 của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 như sau “Hiệu quả hoạt động của HĐND được đảm bảo bằng hiệu quả hoạt động của …, UBND, …”. Qua thực tế, chúng ta có thể thấy rằng ngoài mối quan hệ giữa HĐND và Ủy ban nhân cùng cấp như đã trình bày thì giữa các cơ cấu của HĐND với UBND cũng có quan hệ rất chặt chẽ và thường xuyên, đó là mối quan hệ giữa Thường trực HĐND, các ban của HĐND với UBND cùng cấp. Bởi vì theo quy định, UBND phải có trách nhiệm phối hợp với Thường trực HĐND, các ban của HĐND (nếu từ cấp huyện trở lên) cùng cấp trong việc chuẩn bị nội dung, chương trình kỳ họp, dự thảo các văn bản phụ vụ kỳ họp và trong quá trình thực hiện nghị quyết của HĐND. Đại diện Thường trực HĐND được mời dự các cuộc họp hàng tháng và các cuộc họp khác của UBND cùng cấp. Đại diện các ban cũng có thể được mời dự các cuộc họp của UBND, cuộc họp của cơ quan chuyên môn của UBND cấp mình khi nội dung cuộc họp có liên quan đến lĩnh vực mà ban được phân công. UBND có trách nhiệm báo cáo, cung cấp tài liệu, số liệu có liên quan khi Thường trực HĐND, các Ban của HĐND yêu cầu (theo Điều 67, 68, 69 của Quy chế Hoạt động của HĐND năm 2005). Cần lưu ý rằng, vì HĐND cấp xã không có các Ban nên hoạt động của HĐND cấp xã chỉ bao gồm hoạt động của đại biểu HĐND, hoạt động của Thường trực HĐND, không bao gồm hoạt động của các Ban. CHƯƠNG 3 MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN CÁC QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG VÀ NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG, HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CÁC CẤP 1. Xem xét, bổ sung thêm thành viên chuyên trách cho Thường trực HĐND cấp xã: Theo quy định hiện nay (Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003) thì Thường trực HĐND cấp xã chỉ có 02 chức danh là Chủ tịch và Phó Chủ tịch. Tuy nhiên, Chủ tịch HĐND cấp xã làm việc kiêm nhiệm, do đó không đảm bảo tính tập thể trong hoạt động của Thường trực HĐND cấp xã. 2. Thí điểm mô hình chỉ tổ chức HĐND ở hai cấp, HĐND cấp tỉnh và HĐND cấp xã Xem thêm các báo cáo của Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X (phần phương hướng) . Khi nghiên cứu hoạt động của HĐND các cấp huyện nay, chúng tôi thấy rằng việc tổ chức HĐND dàn trải đều ở cả ba cấp như hiện nay thực sự không hiệu quả. Thực tế cho thấy hoạt động của HĐND cấp huyện và cấp xã rất mờ nhạt, hình thức, vai trò của người đại biểu chưa được thể hiện nhiều, nhất là trong việc xây dựng các quyết sách về phát triển kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng ở địa phương. Các Nghị quyết của HĐND thường chỉ là sản phẩm sao chép lại các văn bản của cấp ủy hoặc của UBND cùng cấp. Hoạt động giám sát cũng không được coi trọng, không được duy trì thường xuyên và cũng không hiệu quả. Báo chí trong nước trong thời gian qua liên tục đưa tin về các vụ việc vi phạm pháp luật tập thể của chính quyền địa phương ở một số nơi mà nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng này là do HĐND cấp cơ sở ở những nơi đó đã buông lỏng chức năng giám sát, tạo điều kiện cho các cơ quan hành chính nhà nước vi phạm pháp luật, thậm chí có những trường hợp cán bộ chủ chốt của HĐND cũng vi phạm pháp luật. Do đó, chúng tôi thiết nghĩ chỉ nên tổ chức Hội động nhân dân 2 cấp (cấp tỉnh và cấp xã, không tổ chức ở cấp huyện) nhưng phải có những quy định chặt chẽ, các biện pháp để nâng cao vai trò cơ quan quyền lực, cơ quan giám sát ở địa phương của HĐND cấp xã, từng bước làm cho hoạt động của đại biểu HĐND cấp xã chuyên nghiệp hơn. 3. Nâng cao tỷ lệ đại biểu HĐND chuyên trách ở các cấp: Từ thực tế khảo sát chất lượng hoạt động của đại biểu HĐND các cấp cho thấy phần lớn đại biểu HĐND các cấp đều hoạt động kiêm nhiệm (nhất là cấp huyện, cấp xã), chỉ một số rất ít đại biểu hoạt động chuyên trách. Chính vì vậy, còn nhiều đại biểu HĐND xem nhẹ hoạt động HĐND, chỉ xem đây là hoạt động phụ bên cạnh hoạt động chuyên môn của mình mà thôi. Nhiều cơ quan, tổ chức chưa quan tâm tạo điều kiện để đại biểu tham gia tích cực vào các hoạt động của HĐND. Qua khảo sát, tổng hợp tỷ lệ đại biểu chuyên trách, kiêm nhiệm của HĐND huyện Đak Pơ như sau: Tổng số đại biểu HĐND huyện Số đại biểu HĐND huyện chuyên trách Số đại biểu HĐND huyện kiêm nhiệm Ghi chú thêm về số đại biểu huyện chuyên trách 27 04 23 Gồm Chủ tịch, PCT HĐND, 2 đại biểu ở xã 100% 14,81% 95,19% 4. Thường xuyên tổ chức các hoạt động trao đổi, học hỏi kinh nghiệm hoạt động giữa HĐND các cấp, các địa phương: Hoạt động HĐND đòi hỏi người đại biểu phải có nghiệp vụ, nhưng cũng đòi hỏi người đại biểu phải có kinh nghiệm nên việc tổ chức các hoạt động trao đổi kinh nghiệm là cần thiết, nhất là đối với những người lần đầu làm nhiệm vụ của người đại biểu nhân dân. 5. Thực hiện chính sách, chế độ thoả đáng với đại biểu HĐND: Để đại biểu HĐND các cấp an tâm trong hoạt động HĐND thì việc nhà nước quan tâm, kịp thời có các chính sách, chế độ hỗ trợ thoả đáng đối với đại biểu HĐND là rất cần thiết, điều đó sẽ giúp họ hoạt động tích cực, hiệu quả hơn. Thực tế hiện nay, chính sách, chế độ đối với đại biểu còn thấp. Đại biểu HĐND tỉnh được phụ cấp hàng tháng (nhận theo hàng quý) với mức phụ cấp bằng 0,5 mức lương cơ bản, đại biểu HĐND cấp huyện là 0,4 và đại biểu HĐND cấp xã là 0,3 mức lương cơ bản. 6. Cơ cấu các chức danh trong Thường trực HĐND tương xứng trong cấp ủy để phát huy được vai trò giám sát của HĐND các cấp: Qua thống kê cho thấy hầu hết Chức danh Chủ tịch Hội đồng xã hiện nay đã được cơ cấu đồng thời giữ chức danh Bí thư đảng ủy cấp xã (Ví dụ: 8/8 chức danh Chủ tịch HĐND xã thuộc huyện Đak Pơ đều giữ chức Bí thư Đảng ủy xã) nên vai trò, tiếng nói của Thường trực HĐND cấp xã có “sức nặng” đối với UBND cùng cấp. Tuy nhiên, ngược với cấp xã, ở cấp tỉnh và cấp huyện thì vẫn còn sự bất hợp lý khi cơ cấu các chức danh của Thường trực HĐND vào cấp ủy, Chủ tịch HĐND cấp tỉnh, cấp huyện chỉ là ủy viên Ban thường vụ tỉnh ủy hoặc Ban Thường vụ Huyện ủy, Phó Chủ tịch HĐND chỉ là ủy viên Ban Chấp hành tỉnh ủy, ủy viên BCH huyện ủy trong khi đó Chủ tịch UBND cùng cấp được cơ cấu giữ chức Phó Bí thư tỉnh ủy, Huyện ủy (ví dụ: HĐND tỉnh Gia Lai trước đây chỉ là Ủy viên BTV tỉnh ủy, Chủ tịch HĐND huyện Đak Pơ hiện nay là Ủy viên BTV huyện ủy). Chính điều bất hợp lý này đã vô tình làm cho tiếng nói của HĐND, Thường trực HĐND trong việc giám sát hoạt động của UBND cùng cấp không cao (nếu xuất phát từ nguyên tắc Đảng lãnh đạo).