Từ “khách hàng” đến “công dân đồng thiết kế và vận hành” các dịch vụ công ở Australia và một số liên hệ với Việt Nam

Tóm tắt: Ngày nay, trọng tâm của cải cách hành chính công là lấy người dân làm trung tâm, dịch chuyển khỏi cách tiếp cận lấy nhu cầu quản lý nhà nước làm nền tảng. Từ đó, việc xây dựng chính sách và dịch vụ công tập trung vào việc bảo đảm nhu cầu của người dân và sự phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh của họ, thông qua tìm hiểu phản hồi của người dân, đo sự hài lòng của người dân đối với dịch vụ công. Bài viết bàn về quá trình chuyển từ quan niệm người dân là “khách hàng” của dịch vụ công sang xác định sự tham gia của người dân với tư cách “công dân đồng thiết kế và vận hành” các dịch vụ công của Australia, đồng thời nêu một số liên hệ đến dịch vụ công ở Việt Nam. Bùi Hải Thiêm* Abstract: The reform of public administration is today focused on the residents as the focal point, moving away the traditional approach that is based on the ground of state management needs. Since then, the policy developments and public service delivery have focused on ensuring residents’ needs and appropriatness to their conditions and contexts, through understanding residents’ responses, measuring the satisfaction of the residents to the public services. This article provides discussions on the process of movement of the concept of "client" of public services to identification of the residents's participation as "citizens co-designing and operation" of public service facility in Australia, and introduces some references to public services in Vietnam as well. Thông tin bài viết: Từ khóa: dịch vụ công, sự tham gia của người dân, đơn giản hóa thủ tục hành chính Lịch sử bài viết: Nhận bài: 29/08/2017 Biên tập: 30/10/2017 Duyệt bài: 09/11/2017 Article Infomation: Keywords: public services, resident's participation, simplification of administrative procedures Article History: Received: 29 Aug. 2017 Edited: 30 Oct. 2017 Appproved: 09 Nov. 2017 * TS. Viện Nghiên cứu Lập pháp. TỪ “KHÁCH HÀNG” ĐẾN “CÔNG DÂN ĐỒNG THIẾT KẾ VÀ VẬN HÀNH” CÁC DỊCH VỤ CÔNG Ở AUSTRALIA VÀ MỘT SỐ LIÊN HỆ VỚI VIỆT NAM Hiện nay việc triển khai các trụ cột của một nền quản trị tốt là “công khai”, “minh bạch” và “trách nhiệm giải trình” đã đạt được mức độ nhận thức thống nhất, mặc dù có lúc, có nơi còn có sự chưa nhất quán, nhưng về cơ bản, xu hướng đã được xác định. Đối với phần về trách nhiệm giải trình của các cơ quan có thẩm quyền, yêu cầu tất yếu là phải có sự tham gia giám sát và đánh giá của người KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 59Số 22(350) T11/2017 dân. Một trong các giải pháp để tăng cường sự tham gia giám sát và đánh giá của người dân là tiến hành điều tra về phản hồi của họ, đo mức độ hài lòng của họ đối với các dịch vụ công. Phương pháp này đã được áp dụng tại Australia từ thập niên 1970 trong công cuộc cải cách nền công vụ Australia. Điểm cơ bản khi áp dụng phương pháp này là lấy tinh thần doanh nghiệp (entrepreneurialism) là chủ đạo, chú trọng các kết quả đầu ra cụ thể, đo đếm và lượng hóa được, ví dụ như cắt giảm được bao nhiêu thủ tục hành chính, bao nhiêu giấy phép Về cơ bản, phương pháp này coi người dân là “khách hàng” và cơ quan cung cấp dịch vụ công như là các doanh nghiệp nên phải áp dụng phương châm “khách hàng là thượng đế.” Lúc đầu, phương pháp này có độ hợp lý và khả tín nhất định trong bối cảnh vai trò kiến tạo phát triển của chính phủ ngày càng được đề cao và tinh thần doanh nghiệp ngày càng thấm đẫm trong hành động của chính phủ. Tuy nhiên, từ thực tiễn và kinh nghiệm thu được, Australia đã nhận thấy thấy phương pháp này còn nhiều điểm sơ hở và khiếm khuyết. Australia đã điều chỉnh và định hình lại cách tiếp cận, từ lấy trọng tâm là mối quan hệ “khách hàng - doanh nghiệp” trong dịch vụ công sang tinh thần công dân đúng nghĩa với tư cách là những người có quyền tham gia trực tiếp hoặc gián tiếp vào các quyết định ảnh hưởng đến họ. 1. Thành tựu và hạn chế khi xác định người dân là “khách hàng” của dịch vụ công Trong thời kỳ đẩy mạnh phát triển doanh nghiệp hiện nay, tư duy coi người dân là khách hàng để phục vụ cho chu đáo, đạt được sự hài lòng để giữ chân “thượng đế” 1 HC Coombs (Chairman), Report of the Royal Commission on Australian Government Administration, AGPS, Canberra, 1976. 2 K MacDermott, Whatever happened to frank and fearless? The Systems of New Public Management and the ethos and behavior of the Australian Public Service, Discussion Paper 20/07, Democratic Audit of Australia, ANU, Oct 2007, p.2. ngày càng phát triển. Tinh thần này ngày càng lan tỏa sang cả lĩnh vực hành chính công, đặc biệt là trong cải cách nền công vụ. Ở Australia, tư duy này đã được thể nghiệm từ những năm 70 của thế kỷ trước. Vào năm 1976, Báo cáo của Ủy ban Hoàng gia do ông HC Coombs đứng đầu đã công bố chiến lược cải cách nền công vụ Australia, với cách tiếp cận tổng thể, nhất quán của Chính phủ để làm sao cho người dân có “cảm giác gần gũi hơn với những người ra quyết sách”. Tiến trình cải cách công vụ này cũng đã được thực hiện tại một số nước theo truyền thống Ăng-lô Sắc-xông với tên gọi Chương trình Quản trị công mới (New Public Management - NPM). Chương trình NPM khuyến khích và nhấn mạnh việc áp dụng các phương pháp quản lý của lĩnh vực tư nhân vào quản trị công, đặc biệt chú ý đến tầm quan trọng của 3 chữ E, viết tắt của “tính kinh tế” (economy), “tính hiệu quả” (efficiency), và “tính hiệu lực” (effectiveness)1. Chương trình NPM hướng đến việc tạo ra tính cạnh tranh trong công việc của các công chức, áp dụng cách quản lý dựa trên đánh giá hiệu quả công việc (KPI), liên thông với việc tăng, giảm lương bổng, phân quyền cụ thể rành mạch cho các cấp ra quyết định; tái cấu trúc mối quan hệ trong khu vực công theo mô hình dựa trên hợp đồng hành chính công; thuê khoán bên ngoài làm các dịch vụ phức tạp hoặc các dịch vụ mà các cơ quan công quyền làm không có hiệu quả. Theo đánh giá đã được kiểm chứng, Chương trình NPM đã làm chuyển dịch rất mạnh thái độ làm việc và cải tiến tính linh hoạt và hiệu quả của nền công vụ Australia2. Tuy đạt được một số thành tựu, Chương trình NPM cũng có những khiếm KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 60 Số 22(350) T11/2017 khuyết trong phương pháp tiếp cận và thực hiện. Cách tiếp cận lấy người dân là khách hàng để phục vụ tận tình, chu đáo tạo ra những áp lực lớn cho các công chức thực hiện và tuy tính cạnh tranh, chạy đua cao nhưng bản chất của nền công vụ có sự khác biệt lớn với khu vực tư. Người dân không thực sự là những khách hàng, bởi “món hàng” họ muốn mua thực tế là không được lựa chọn do nguồn cung rất hạn chế và bị đặt trong những điều kiện ràng buộc chặt chẽ. Người dân, mặc dù được hỏi ý kiến và đưa ra phản hồi về mức độ hài lòng, nhưng về cơ bản vẫn là những người ngoài cuộc đối với các dịch vụ công mà họ trực tiếp giao dịch, thụ hưởng và vẫn được coi là “khách hàng” - là đối tượng hưởng thụ bị động vì không có sự lựa chọn khác. Chương trình NPM mang tính áp đặt từ trên xuống, giống như giao chỉ tiêu thực hiện một cách quyết liệt, dẫn đến những “đứt gãy” trong các hệ giá trị truyền thống của khu vực công. Về cơ bản, việc áp đặt tư duy thị trường vào khu vực công một cách máy móc có nguy cơ làm suy giảm những liên kết xã hội, hao mòn vốn xã hội được kết tinh trong những giá trị của khu vực công. Nhận thức được những hạn chế này của xu hướng "thị trường hoá" khu vực công, từ cuối thập niên 1990, các quan điểm tiên tiến về hành chính công đã dịch chuyển dần sang hướng nhấn mạnh vào việc thu hút sự tham gia trực tiếp và thích ứng của các bên có liên quan, đặc biệt là người dân. 2. Người dân với tư cách “công dân đồng thiết kế và vận hành” các dịch vụ công Ngày nay, cách tiếp cận đối với cải cách hành chính công không còn chỉ dừng lại việc coi người dân là mục tiêu, là đối tượng thụ hưởng mà chuyển dần sang việc coi người dân là những tác nhân trực tiếp tham gia để thay đổi các dịch vụ công sao 3 O Hughes, The Way Ahead for New Public Management, Working Paper 55/01, Department of Management, Monash University, Aug 2001. cho thích ứng với nhu cầu và điều kiện, hoàn cảnh của họ hơn. Cuối thế kỷ XX, đã xuất hiện nhiều khái niệm mới thể hiện xu hướng này như “đồng sáng tạo” (co-creation), hay “đồng tạo lập” (co-production) hay “đồng thi công” (co-execution)” để nhấn mạnh việc duy trì hợp tác có hệ thống giữa các cơ quan nhà nước, các tổ chức phi nhà nước, các cộng đồng và các công dân. Thực ra, thuật ngữ "đồng tạo lập" đã được Elinor Ostrom - nhà khoa học chính trị người Mỹ từng đạt giải Nobel - sáng tạo ra từ thập niên 1970, nhưng phải đến thế kỷ 21 mới được sử dụng rộng rãi. Về cơ bản, xu hướng này tái định hình mối quan hệ giữa những nhà hoạch định chính sách của khu vực công với công chúng, từ mối quan hệ phụ thuộc một chiều sang mối quan hệ tương hỗ, phụ thuộc lẫn nhau. Ngoài việc tiếp nhận các dịch vụ công với tư cách là những người thụ hưởng, công dân còn là nguồn của giá trị, là người cộng sự để kích hoạt hệ thống hoạt động có hiệu quả hơn. Điều đó có nghĩa là những người sử dụng dịch vụ công không chỉ thuần tuý căn cứ vào nhu cầu mà còn căn cứ vào những gì họ có thể đóng góp để nâng cao hiệu quả của dịch vụ công, giúp cho những người sử dụng khác và cộng đồng của mình thông qua những tri thức, kinh nghiệm, kỹ năng và năng lực của bản thân họ. Ngay từ năm 2001, đã có những báo cáo nghiên cứu được công bố tại Australia nêu những đường hướng chính sách mới cho Chương trình NPM và tạo lập những bước thay đổi đầu tiên theo hướng "đồng tạo lập" dịch vụ công như vậy3. Trong giai đoạn 2001-2010, Australia đã có một số cải cách mạnh mẽ liên quan như: - Các biện pháp tăng hiệu quả kinh tế, trách nhiệm giải trình và minh bạch thông tin, áp dụng công nghệ thông tin. KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 61Số 22(350) T11/2017 - Các biện pháp bố trí công việc của các công chức, nhất là mối quan hệ về giải trình trách nhiệm tập trung vào cấp quản lý, lãnh đạo. - Các biện pháp thu hút công dân tham gia vào quá trình tham vấn để giúp chính phủ xác định các ưu tiên và kiến tạo chính sách. Mục tiêu của các biện pháp này đều là tăng cường sự tham gia trực tiếp của người dân vào quá trình kiến tạo chính sách và dịch vụ công. Báo cáo năm 2004 của Chính phủ Australia mang tên “Chính phủ liên kết: Những đối sách toàn diện trước các thách thức ưu tiên của Australia” đã chỉ ra rằng, “đối thoại giữa chính phủ và các công dân với tư cách là bên liên quan trực tiếp là phần quan trọng thiết yếu của một hệ thống quản trị dân chủ. Bộ máy công vụ của Australia đóng vai trò cốt yếu trong đối thoại này”4. Năm 2010, Nhóm tư vấn về cải cách hành chính của Chính phủ Australia đã công bố Chương trình tổng thể chi tiết (blue print) đầy tham vọng với mục tiêu “kiến tạo một Chính phủ cởi mở hơn nữa”. Với chương trình này, Chính phủ Australia chính thức mời gọi các công dân tham gia trực tiếp và hợp tác với chính phủ trong việc thiết kế và thi công các chính sách cũng như dịch vụ công. Việc tham gia trực tiếp này không chỉ là thể hiện đặc tính dân chủ của một nền công vụ mà còn tạo ra nguồn ý tưởng mới phong phú và đầy tính sáng tạo, đổi mới (innovation) cho Chính phủ. Tuy nhiên, cũng cần lưu ý rằng một trong những bài học quan trọng để thu hút sự tham gia của người dân vào hoạt động thiết kế và vận hành dịch vụ công là cần "thiết lập được hệ thống đánh giá mang tính khoa học, chặt chẽ về sự tham gia của công chúng trong thực tế nhằm xây 4 APSC/MAC, Connecting Government: Whole of Government Responses to Australia’s Priority Challenges, 2004, p. 93, viewed 8 February 2011, 5 European Institute for Public Participation (EIPP), Public participation in Europe: an international perspective, 2009, p. 4. dựng một văn hoá học tập về sự tham gia và thúc đẩy việc hệ thống hoá các phương pháp tham gia"5. Các thách thức quan trọng nhất trong việc thu hút sự tham gia thực chất của người dân liên quan đến chi phí (tiền bạc, thời gian, rủi ro chính trị...), độ phức tạp của vấn đề và tính đại diện. Vượt qua được những thách thức đó thì thực sự đem lại những lợi ích to lớn. Chính phủ liên bang và các bang của Australia đã tổng kết một số lợi ích căn bản của việc này gồm: - Cải tiến chất lượng chính sách được xây dựng, làm cho chính sách trở nên thực tế và phù hợp, giúp bảo đảm dịch vụ công được thực thi một cách có hiệu quả và hiệu lực. - Giúp Nhà nước kiểm tra sức khoẻ của chính mình thông qua việc đánh giá mối quan hệ của mình với công dân một cách trực tiếp. - Thể hiện các cách thức mà Nhà nước, công dân và các tổ chức có thể hợp tác chặt chẽ với nhau về các vấn đề cộng đồng cùng quan tâm. - Cảnh báo sớm các vấn đề phát sinh và giúp Chính phủ ở vào vị thế tốt hơn để giải quyết các vấn đề phát sinh một cách chủ động, thay vì bị động đối phó khi có tình huống khủng hoảng hay xung đột xảy ra. - Tạo ra các cơ hội để lắng nghe các tiếng nói đa dạng về các vấn đề quan trọng đối với người dân. - Giúp người dân có khả năng xác định các ưu tiên cho chính họ và chia sẻ với quá trình ra quyết định chính sách, giúp họ trở thành người đồng sở hữu của chính những giải pháp chính sách và có trách nhiệm hơn với việc thực hiện các giải pháp đó. KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 62 Số 22(350) T11/2017 - Làm tăng cảm giác tin cậy, thông hiểu lẫn nhau và tự mình làm chủ của người dân. Hai thập niên đầu tiên của thế kỷ XXI đã chứng kiến một số thành công của Australia về việc ứng dụng cách tiếp cận này, đặc biệt là các chương trình liên quan đến dịch vụ xã hội và con người ở Australia do các cơ quan như Centrelink và Medicare cung cấp. Mặc dù còn những hạn chế nhất định, những cơ quan này đã phần nào giúp cho những cá nhân và cộng đồng yếu thế, thiệt thòi có khả năng phối hợp với các cơ quan cung cấp dịch vụ công để thiết kế và thực thi các giải pháp cụ thể cho chính các vấn đề của họ một cách hiệu quả và bền vững. Khi đó, hành chính công được xem là phương tiện để công dân, cộng đồng và xã hội biểu hiện các giá trị và lựa chọn ưu tiên của mình. Chính theo nghĩa này mà đã xuất hiện ngày càng nhiều các thuật ngữ chỉ vai trò của Nhà nước về việc thúc đẩy sự tham gia của người dân vào thiết kế và vận hành dịch vụ công, trong đó có các khái niệm như Nhà nước kiến tạo (enabling state) hay Nhà nước bảo đảm (ensuring state). 3. Một số liên hệ với Việt Nam Việc tăng cường sự tham gia có hiệu quả của người dân vào quá trình chính sách, trong đó có việc cải cách hành chính công đòi hỏi sự dịch chuyển quan trọng trong tư duy, phương pháp tiếp cận. Việc chuyển từ cách tiếp cận lấy nhu cầu quản lý nhà nước làm trung tâm sang lấy nhu cầu và điều kiện, hoàn cảnh của người dân làm nền tảng đã gặp nhiều khó khăn trên thực tế. Ngay trong sự dịch chuyển này cũng dễ có những khiếm khuyết mà nền hành chính tiên tiến ở Australia đã chỉ ra, đó là tư duy quá chú trọng tinh thần doanh nghiệp trong thiết kế và vận hành dịch vụ công. Sự tham gia thực sự và hiệu quả của người dân vào quá trình “đồng kiến tạo” chính sách và dịch vụ công đòi hỏi những bước chuyển cơ bản, không dễ thực hiện một sớm một chiều, cả trong nhận thức, đến thói quen, trở thành thay đổi trong văn hóa và vận hành của các cơ quan nhà nước. Mục tiêu này đòi hỏi phải trang bị cho các công chức những kỹ năng mới, khiến họ trở thành những người kiến tạo khả năng, người đàm phán hiệu quả và người dẫn dắt hợp tác. Mục tiêu này cũng đòi hỏi các công dân phải sẵn sàng tham gia chủ động, có năng lực cần thiết để thảo luận, tranh luận và tham gia. Ở Việt Nam, Chính phủ đã ban hành các Nghị quyết về việc đơn giản hóa thủ tục hành chính thuộc phạm vi chức năng quản lý nhà nước của tất cả các Bộ, cơ quan ngang Bộ. Từ đó, các Bộ và cơ quan ngang bộ đã và đang rà soát, cụ thể hóa nội dung các thủ tục hành chính theo hướng đơn giản hóa nhiều nhất. Trong tháng 7/2017, Chính phủ đã ban hành ba Nghị quyết về việc đơn giản hóa thủ tục hành chính, giấy tờ công dân liên quan đến quản lý dân cư thuộc phạm vi chức năng quản lý nhà nước của Bộ Tư pháp (Nghị quyết số 58/NQ-CP), Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (Nghị quyết số 59/NQ- CP) và Bộ Y tế (Nghị quyết số 60/NQ-CP). Trong tháng 8/2017, Chính phủ tiếp tục ban hành các Nghị quyết, đã họp phiên chuyên đề về việc đơn giản hóa thủ tục hành chính, giấy tờ công dân liên quan đến quản lý dân cư thuộc phạm vi chức năng quản lý nhà nước của Bộ Văn hoá, Thể thao và Du lịch (Nghị quyết số 78/NQ-CP), Bộ Tài nguyên và Môi trường (Nghị quyết số 79/NQ-CP), Bộ Giao thông vận tải (Nghị quyết số 80/ NQ-CP). Các Nghị quyết này được coi như những văn bản mở đầu cho giai đoạn mới thực hiện tiếp tục đơn giản hóa thủ tục hành chính, theo nguyên tắc giảm nhẹ nhất các thông tin người dân phải kê khai, phải xuất trình giấy tờ gốc có liên quan trong quá trình thực hiện các thủ tục hành chính. Ngoài ra, trong phiên họp Chính phủ chuyên đề về xây dựng pháp luật tháng 8/2017, Bộ Kế hoạch KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 63Số 22(350) T11/2017 và Đầu tư đã trình báo cáo đề nghị bãi bỏ 1.930 yêu cầu, điều kiện về kinh doanh được cho là những giấy phép con cản trở hoặc gây khó khăn cho doanh nghiệp lâu nay. Những động thái này của Chính phủ cùng với nỗ lực của Quốc hội trong việc giám sát cải cách hành chính công và cải cách bộ máy hành chính nhà nước cho thấy sự chuyển dịch trọng tâm vào việc đưa ra các giải pháp cụ thể tăng cường chất lượng phục vụ người dân và chất lượng giải quyết thủ tục hành chính, từ đó tiết kiệm thời gian và công sức của người dân. Mặc dù một số giải pháp chủ yếu hiện nay mới chỉ là nhằm giải quyết vấn đề số lượng, hoặc tình trạng trễ hạn hồ sơ, và tăng cường sự phối hợp, liên thông giữa các cấp hành chính trong giải quyết thủ tục hành chính, giảm sự chồng chéo, lãng phí trong trang bị các điều kiện bảo đảm, nhưng các kết quả của các giải pháp này về lâu dài sẽ đóng góp cho việc đạt mục tiêu tăng chất lượng và hiệu quả giải quyết thủ tục hành chính, thực chất là việc giảm thiểu chi phí giao dịch (transaction cost), liên quan đến chi phí về mặt thời gian và tiền bạc cho những giao dịch thủ tục hành chính. Các văn bản quy phạm pháp luật liên quan như Luật Hành chính công hay các Nghị định của Chính phủ về cơ chế một cửa, một cửa liên thông,... mà Quốc hội và Chính phủ đang xây dựng cần tính đến những định hướng chiến lược lâu dài để vượt trên tư duy coi công dân là “khách hàng” thông thường trong thiết kế và vận hành dịch vụ công, để xây dựng nền móng vững chắc cho việc các công dân có thể đóng góp trực tiếp vào việc thiết kế và vận hành dịch vụ công, chứ không chỉ dừng lại ở việc là những người đứng ngoài thụ hưởng bị động (Tiếp theo trang 46) PHÁP LUẬT DÂN SỐ: .... hiện các công ước, điều ước và văn bản quốc tế về dân số và phát triển. Khi việc lồng ghép biến dân số vào hoạch định chính sách, lập kế hoạch được cải thiện, sẽ góp phần giải quyết tốt các vấn đề dân số như vấn đề về mức sinh, mất cân bằng giới tính khi sinh, thích ứng với già hoá dân số, nâng cao chất lượng dân số... sẽ có tác động tích cực đến sự phát triển nhanh và bền vững của đất nước, nhất là trong điều kiện nguồn lực trong nước rất hạn chế, sự hỗ trợ quốc tế ngày càng ít đi, yêu cầu cải cách hành chính ngày càng cao... Để giải quyết có hiệu quả vấn đề này, Dự thảo Luật Dân số cần bao hàm các quy định điều chỉnh việc thực hiện thống nhất từ trung ương đến địa phương và sự tham gia của các ngành, đoàn thể cho phù hợp với từng vùng miền và phù hợp với cam kết của Chính phủ trong việc thực hiện các công ước, điều ước và văn bản quốc tế về dân số và phát triển. 3.6 Tổ chức thực hiện các biện pháp của công tác dân số Những biện pháp cơ bản trong quản lý nhà nước về dân số cần phải được thể chế hóa trong Luật Dân số. Luật Dân số cần quy định việc nâng cao năng lực quản lý, xây dựng các biện pháp hỗ trợ quản lý; mục tiêu đầu tư vào công tác DS-KHHGĐ; trách nhiệm của các cơ sở dịch vụ chăm sóc sức khỏe sinh sản và sức khỏe di truyền; nhiệm vụ của các cấp chính quyền và đoàn thể, trách nhiệm của toàn xã hội trong công tác dân số KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 64 Số 22(350) T11/2017