Bàn về việc thành lập cơ quan chuyên trách phòng, chống tham nhũng ở nước ta

Tóm tắt: Thập niên 1990 đánh dấu sự ra đời của “những chiến binh liêm chính”1 trong cuộc chiến chống tham nhũng tại các quốc gia, đó là (các) cơ quan, đơn vị chuyên trách phòng, chống tham nhũng (tên tiếng Anh là Anti-Corruption Agency - ACA2). Đến nay, sự hiện diện của gần 150 ACA3 trên thế giới, với những trường hợp thành công và cả những bài học thất bại, cho thấy, có rất nhiều yếu tố khác nhau quyết định đến tổ chức và hoạt động của thiết chế này. Trong bối cảnh công tác phòng, chống tham nhũng được Đảng và Nhà nước rất quan tâm và chỉ đạo quyết liệt nhưng kết quả đạt được còn hạn chế, đây là thời điểm thích hợp để tính đến những giải pháp mang tính chiến lược trong phòng, chống tham nhũng, trong đó có việc xây dựng một mô hình cơ quan phòng, chống tham nhũng phù hợp với điều kiện của Việt Nam trên cơ sở nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn về vị trí và vai trò của ACA trong tương quan so sánh với pháp luật quốc tế. 1 Luis de Sousa (2010), Anti-corruption agencies: Between empowerment and irrelevance (Các cơ quan chống tham nhũng: Giữa trao quyền và những điểm không thích đáng), tr.1. 2 Đây là cách gọi phổ biến nhất, tuy nhiên tên gọi của cơ quan này có thể khác nhau ở các quốc gia: Anti-Corruption Commission (Uỷ ban chống tham nhũng), Independent Commission Against Corruption (Uỷ ban chống tham nhũng độc lập), Specialized Anti-Corruption Unit (Đơn vị chuyên trách chống tham nhũng), Anti-Corruption Unit (Đơn vị chống tham nhũng)... 3 TI (2014), Fighting corruption: The role of the Anti-Corruption Commission (Chống tham nhũng: Vai trò của Uỷ ban chống tham nhũng), tr.1. Vũ Công Giao* Đỗ Thu Huyền** * PGS.TS. Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội. ** ThS. Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội. Abstract The 1990s marked the emergence of "integrity warriors" in the fighting corruption in a number of countries, namely the Anti-Corruption Agency (ACA). The presence of nearly 150 ACAs in the world today, with successful cases and failures, shows that there are several different factors that determine the organization and operation of this institution. As the anti-corruption has drawn much concern and political commitment of the Party and the Government but its results remain modest, the proposed establishment of a newly specialized anti-corruption agency may be considered a breakthrough and strategic solution for Vietnam's conditions, which is based on a theoretical and practical studies of the position and role of the ACA in correlated with international law. Thông tin bài viết: Từ khóa: tham nhũng; phòng, chống tham nhũng; cơ quan chuyên trách phòng, chống tham nhũng; Việt Nam. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 30/05/2018 Biên tập : 20/06/2018 Duyệt bài : 27/06/2018 Article Infomation: Keywords: corruption; anti-corruption; specialized anti-corruption bodies; Vietnam. Article History: Received : 30 May 2018 Edited : 20 Jun 2018 Approved : 27 Jun 2018 BÀN VỀ VIỆC THÀNH LẬP CƠ QUAN CHUYÊN TRÁCH PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG Ở NƯỚC TA BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 27Số 15(367) T8/2018 1. Cơ sở lý luận, thực tiễn và mô hình cơ quan chuyên trách phòng, chống tham nhũng trên thế giới 1.1 Quan điểm về sự cần thiết và vị trí, vai trò của các cơ quan chuyên trách phòng, chống tham nhũng trên thế giới Châu Á được coi như “cái nôi” ra đời của mô hình ACA, khi Singapore là quốc gia đầu tiên thành lập thiết chế này vào năm 1952, tiếp nối sau đó là Malaysia (1967) và Hồng Kông (1974)4. Sau khi Chiến tranh Lạnh kết thúc vào cuối thập kỷ 1980, ACA tiếp tục được thành lập ở một số nước phát triển như Úc và nhiều quốc gia châu Âu khác. Dù vậy, xét tổng thể, ACA chủ yếu được thành lập ở những nền dân chủ mới, nơi các cơ chế kiểm soát quyền lực chưa được vận hành hiệu quả, đòi hỏi phải có những thiết chế bổ sung để tăng cường khả năng kiềm chế tham nhũng5. Các quốc gia có những nhìn nhận khác nhau về vị trí, vai trò của ACA. Tuy nhiên, đa phần học giả và các nhà hoạt động thực tiễn trên thế giới đều nhất trí rằng, việc thành lập thiết chế này là cần thiết, đặc biệt ở những quốc gia mà tham nhũng đã trở nên phổ biến và có hệ thống, vì các lý do sau đây6: Thứ nhất, nạn tham nhũng tràn lan và có hệ thống thường không chỉ bắt nguồn từ những hạn chế trong hệ thống pháp luật mà còn phản ánh thất bại của các thiết chế công và quản trị nhà nước7. Vì vậy, thay vì phải nỗ lực để cùng lúc giải quyết đồng thời quá nhiều bất cập, trì trệ cả về thể chế, 4 Tài liệu trên. 5 Vũ Công Giao (2013), Cơ quan hiến định độc lập: quan trọng nhưng dễ thành “vật trang trí”; truy cập tại: ngon.vn/Blog/Article/co-quan-hien-dinh-doc-lap-quan-trong-nhung-de-thanh-vat-trang-tri [ngày 21/5/2018]; 6 McGeorge Global Bus.&Dev.L.J.(2007), Limits to the Independent Anti-Corruption Commission Model for Corruption Reform: Lessons from Indonesia (Những hạn chế của Mô hình chống tham nhũng độc lập trong cải cách chống tham nhũng: Những bài học từ Indonesia), tr.327. 7 OECD (2008), Specialized Anti-Corruption Institutions, Review of Models: Anti-Corruption Network for Eastern Europe and Central Asia (Các thiết chế chống tham nhũng chuyên trách, Rà soát các mô hình: Mạng lưới chống tham nhũng ở các nước Đông Âu và Trung Á), tr.17. pháp luật và con người tồn tại trong một thời gian dài, pháp luật về phòng, chống tham nhũng (PCTN) cần được thực thi và giám sát bởi một cơ quan chuyên trách về PCTN với thẩm quyền đủ mạnh, được đảm bảo đầy đủ về nguồn nhân lực, tài chính và cơ sở vật chất. Thứ hai, khi PCTN là trách nhiệm “tập thể”, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thường chỉ ưu tiên tập trung nguồn lực để thực hiện chức năng, nhiệm vụ chính của mình, PCTN chỉ là một nhiệm vụ được thực hiện “kiêm nhiệm”, dẫn đến tình trạng “cha chung không ai khóc”, rất khó quy trách nhiệm. Việc xây dựng một ACA sẽ là cơ sở để xác định một chủ thể chịu trách nhiệm chính, theo dõi, đánh giá và điều phối những nỗ lực chung về PCTN giữa các cơ quan có liên quan. Thứ ba, mặc dù việc thành lập ACA sẽ đặt ra những thách thức nhất định, ví dụ, đòi hỏi nguồn lực lớn, nhưng việc giải quyết những thách thức tồn tại trong một cơ quan duy nhất vẫn ít phức tạp và khả thi hơn việc phải giải quyết những thách thức tồn tại trong cùng lúc nhiều cơ quan cùng chịu trách nhiệm về PCTN và cơ chế phối kết hợp giữa những cơ quan này. 1.2 Pháp luật quốc tế liên quan đến cơ quan chuyên trách phòng, chống tham nhũng Công ước của Liên hiệp quốc về chống tham nhũng (UNCAC) được thông qua năm 2003, là điều ước quốc tế đầu tiên có hiệu lực ràng buộc toàn cầu về PCTN đã BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 28 Số 15(367) T8/2018 khẳng định, việc thiết lập cơ quan chống tham nhũng sẽ góp phần thúc đẩy và tăng cường hiệu quả của các chính sách và hoạt động PCTN8. Mặc dù UNCAC bỏ ngỏ khuyến nghị về việc thành lập một mô hình cơ quan PCTN cụ thể, song Công ước yêu cầu các quốc gia thành viên “đảm bảo việc có một cơ quan hoặc một số cơ quan khi thích hợp, có trách nhiệm phòng ngừa tham nhũng” (Điều 6), và đặc biệt là “đảm bảo có một hoặc một số cơ quan chuyên trách... đấu tranh chống tham nhũng thông qua việc thực thi pháp luật” (Điều 36) và “dành cho cơ quan này sự độc lập cần thiết” để có thể thực hiện chức năng của mình một cách hiệu quả và “không chịu bất kỳ sự ảnh hưởng trái pháp luật nào” (khoản 2 Điều 6). Không chỉ vậy, Công ước cũng khuyến nghị các quốc gia dành cho các cơ quan này những phương tiện vật chất và đội ngũ cán bộ chuyên trách cần thiết, cũng như cần đào tạo đội ngũ cán bộ của các cơ quan này để họ có thể thực hiện tốt nhiệm vụ của mình (khoản 2 Điều 6). 1.3 Các mô hình cơ quan chuyên trách phòng, chống tham nhũng trên thế giới Căn cứ vào vị trí của ACA trong hệ thống chính trị, mức độ độc lập với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước, có thể chia các ACA trên thế giới thành 03 loại mô hình sau9: Thứ nhất, mô hình nghị viện: là mô hình trong đó ACA trực thuộc nhánh lập pháp, độc lập với cơ quan hành pháp và 8 TI Bangladesh (2017), Strengthening anti-corruption agencies in Asia-Pacific: Executive Summary Regional Synthesis Report Key Findings and Recommendations (Tăng cường hiệu qủa các cơ quan chống tham nhũng khu vực Châu Á Thái Bình Dương: Báo cáo tóm tắt tổng hợp khu vực về những kết quả chính và khuyến nghị), tr.3. 9 OECD phân loại các ACAs thành 03 nhóm cơ quan: (i) Các cơ quan chống tham nhũng đa chức năng; (ii) Các cơ quan có thẩm quyền thực thi pháp luật (điều tra và/hoặc truy tố); (iii) Các thiết chế thiên về phòng ngừa tham nhũng (thông qua giáo dục, tăng cường nhận thức). 10 New South Wales Independent Commission Against Corruption: 11 OECD (2008), Specialized Anti-Corruption Institutions, Review of Models: Anti-Corruption Network for Eastern Europe and Central Asia (Các thiết chế chống tham nhũng chuyên trách, Rà soát các mô hình: Mạng lưới chống tham nhũng ở các nước Đông Âu và Trung Á), tr.31. tư pháp, được nghị viện thành lập và chịu trách nhiệm trước nghị viện. Điển hình cho mô hình này là Cơ quan Chống tham nhũng độc lập của bang New South Wales của Úc (NSW-ICAC). NSW-ICAC được trao quyền điều tra những cáo buộc tham nhũng liên quan đến các chủ thể thuộc khu vực công. Cơ quan này không được trao quyền truy tố nhưng được phép đề nghị cơ quan công tố cân nhắc việc truy tố các cá nhân được cho là phạm tội10. Mô hình này thường vận hành hiệu quả khi cơ quan lập pháp độc lập và đủ mạnh để kiềm chế và đối trọng quyền lực với hành pháp. Thứ hai, mô hình cơ quan đặc trách điều tra chống tham nhũng: là mô hình mà ACA trực thuộc Chính phủ, chịu trách nhiệm trực tiếp trước Chính phủ, được giao thực hiện các chức năng cơ bản như phòng ngừa, giáo dục tăng cường nhận thức và điều tra tham nhũng. Mô hình này thường được thành lập ở những quốc gia mà cơ quan hành pháp có sức mạnh vượt trội hơn các nhánh quyền lực khác. Điển hình cho mô hình này là Cơ quan Điều tra Hành vi tham nhũng của Singapore (CPIB). Trong hầu hết các trường hợp, chức năng truy tố được trao cho một cơ quan khác ngoài ACA11. Tuy nhiên, Cơ quan chống tham nhũng của Hồng Kông (ICAC), Uỷ ban Diệt trừ tham nhũng của Indonesia (KPK) và một số nước châu Âu như Na Uy, Romania, Bỉ... mặc dù đi theo mô hình này nhưng vẫn trao thêm thẩm quyền truy tố cho ACA. Thứ ba, mô hình đa cơ quan: mô hình này phổ biến ở những quốc gia phát triển BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 29Số 15(367) T8/2018 và đang chuyển đổi, nơi mà tình trạng tham nhũng thường nghiêm trọng12. Với mô hình này, Nhà nước có thể sử dụng các cơ quan thanh tra, giám sát, kiểm toán làm lực lượng nòng cốt trong phát hiện tham nhũng. Khi có dấu hiệu hình sự, hồ sơ vụ việc được chuyển cơ quan điều tra và công tố. Đây là mô hình phổ biến ở Ai Cập, Hàn Quốc, Trung Quốc, Việt Nam... Ngay cả ở Mỹ, PCTN là trách nhiệm của 03 cơ quan nòng cốt, bao gồm Cục Quản lý Đạo đức Công chức (OGE), Bộ Tư pháp và Cơ quan Cảnh sát Liên bang. Bên cạnh những quốc gia thiết lập ACA theo một trong ba mô hình nêu trên, ở những quốc gia phát triển như Đức, Pháp.... nơi tham nhũng có xảy ra nhưng không nghiêm trọng, Nhà nước không thành lập cơ quan chuyên trách về PCTN. Điều này dựa trên quan điểm cho rằng, cũng như các tội phạm khác, tham nhũng có thể được phòng ngừa khi hiệu quả quản trị công được tăng cường. Thêm vào đó, ở những nước đã nêu, các cơ quan chống tội phạm kinh tế hoặc điều tra hình sự đã có đủ thẩm quyền và hoạt động hiệu quả, tức là có đủ năng lực để chống tham nhũng nên Nhà nước thấy không cần thiết phải xây dựng một cơ quan chuyên trách xử lý loại tội phạm này. Cũng cần lưu ý rằng, việc phân chia mô hình các ACA như trên chỉ mang tính tương đối, vì có những ACA khó có thể xếp vào một mô hình nào, ví dụ, Cơ quan Giám sát Quốc gia (NSC) của Trung Quốc. Cơ quan này được Hiến pháp Trung Quốc ghi nhận là “cơ quan giám sát tối cao” của cả nước (Điều 125), chịu sự giám sát trực tiếp 12 OECD (2008), tài liệu đã dẫn, tr.11. 13 Pháp luật Tp.HCM, Siêu uỷ ban Trung Quốc giám sát 200 triệu người, truy cập tại: su/sieu-uy-ban-trung-quoc-giam-sat-200-trieu-nguoi-760474.htm l [ngày 20/3/2018]; 14 OECD Global Anti-Corruption & Integrity Forum (2017), Legitimacy building of Anti-Corruption Agencies in five countries (Tính hợp pháp trong xây dựng cơ quan chống tham nhũng ở 05 quốc gia), tr.12. 15 Anti-Corruption commissions as a tool for good governance: Without political will, it isn’t worth it (Các uỷ ban chống tham nhũng với tư cách là một công cụ để quản trị tốt: Vô nghĩa nếu không có quyết tâm chính trị), https://www.for- est-trends.org/wp-content/uploads/imported/3-anti-corruption-commissions-pdf.pdf của Quốc hội và được đảm bảo tính độc lập do được trao thẩm quyền đặc biệt trong điều tra tham nhũng. Theo nhận định của nhiều nhà quan sát phương Tây, với thẩm quyền điều tra đặc biệt (được bác bỏ quyền của nghi phạm được tiếp cận luật sư, thành viên gia đình; được phép giam giữ nghi phạm đến 6 tháng mà không cần sự chấp thuận của cơ quan tư pháp; thẩm quyền điều tra rộng hơn cả Uỷ ban Kiểm tra Kỷ luật Trung ương khi được phép điều tra những đối tượng không phải đảng viên...), NSC dường như thuộc nhánh quyền lực thứ tư trong hệ thống chính trị Trung Quốc, bên cạnh lập pháp, hành pháp và tư pháp13. 1.4 Các yếu tố tác động đến hiệu quả hoạt động của cơ quan chuyên trách phòng, chống tham nhũng Thứ nhất, quyết tâm chính trị ở cấp cao nhất14. Hoạt động của các ACA động chạm trực tiếp và quyết liệt đến các cá nhân và nhóm lợi ích đầy quyền lực, vì vậy, việc thành lập và hoạt động của các cơ quan này cần đến quyết tâm chính trị ở cấp cao nhất. Quyết tâm chính trị cần được cụ thể hoá bằng cam kết thể chế hoá vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền của ACA. Một số quốc gia cho rằng, cam kết phân bổ tài chính đầy đủ và trả lương cao cho nhân viên của ACA là minh chứng rõ nhất cho quyết tâm của lãnh đạo cấp cao nhất dành cho cuộc chiến chống tham nhũng15. Ví dụ, đối với ICAC của Hồng Công, quyết tâm chính trị được thể hiện ở số lượng nhân sự gồm hơn 1.200 người (thống kê năm 2012) và 74% ngân sách của năm dành cho hoạt BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 30 Số 15(367) T8/2018 động điều tra, tương đương 112 triệu USD16. Thứ hai, tính độc lập của ACA. Tính “độc lập” của ACA cần được hiểu là sự độc lập tương đối, theo nghĩa cơ quan này chỉ hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, vì lợi ích chung của Nhà nước và xã hội mà không chịu sự chi phối của bất cứ nhánh quyền lực nào. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, tính chất độc lập của ACA bao hàm trong đó sự độc lập về cơ cấu tổ chức, quy trình tuyển dụng, bổ nhiệm nhân sự, thẩm quyền điều tra và ngân sách hoạt động17. Tổ chức OECD khuyến nghị rằng, một trong những cách để đảm bảo tính độc lập của ACA là quy định thời hạn 02 nhiệm kỳ cho người đứng đầu để giảm thiểu khả năng chịu tác động của việc bầu cử cũng như những thay đổi có thể có khi nội các mới được hình thành18. Ở Pakistan, Giám đốc Cục Trách nhiệm Giải trình Quốc gia Pakistan (NAB) được Tổng thống bổ nhiệm theo đề nghị của Chủ tịch Quốc hội và lãnh đạo đảng đối lập trong Quốc hội nhằm giảm thiểu nguy cơ can thiệp chính trị vào quy trình tuyển chọn nhân sự19. Về kinh phí hoạt động, UNCAC khuyến nghị rằng, kinh phí cho ACA cần được luật hoá cho nhiều năm liên tiếp nhằm phòng ngừa khả năng cơ quan lập pháp sử dụng quyền phê duyệt ngân sách để hạn chế sự độc lập hoặc gây ảnh hưởng không thích hợp lên hoạt động của ACA20. 16 OECD Global Anti-Corruption & Integrity Forum (2017), tài liệu đã dẫn, tr.24. 17 OECD (2008), tài liệu đã dẫn, tr.30. 18 OECD (2008), tài liệu đã dẫn, tr.31. 19 TI Bangladesh (2017), tài liệu đã dẫn, tr.10. 20 UNODC (2009), Hướng dẫn kỹ thuật về việc thực thi Công ước của Liên hiệp quốc về chống tham nhũng, tr. 15. UNDP (2011), Methodology for Assessing the Capacities of Anti-Corruption Agencies to Perform Preventive Functions, tr.16. 21 “Điều tra giăng bẫy” (sting operations) là chiến dịch kích thích nghi can thực hiện hành vi phạm tội tham nhũng mà nghi can đã có ý định hoặc đã lên kế hoạch thực hiện từ trước, qua đó bắt giữ tận tay kẻ phạm tội. Trong một số trường hợp, việc này còn bao gồm khuyến khích và hỗ trợ nghi can thực hiện hành vi phạm tội. Đây là cách làm của cơ quan phòng chống tham nhũng Indonesia (KPK). Xem Gabriel Kuris (2015), Watchdogs or guard dogs: Do anti-corruption agencies need strong teeth? (Chó cảnh hay chó giữ nhà: Các cơ quan chống tham nhũng có cần răng khoẻ không?), Policy and Society, 34:2, 125-135. Thứ ba, thẩm quyền của ACA: Một ACA không được trao thẩm quyền tương xứng với chức năng, nhiệm vụ của mình thì cũng giống như “hổ không răng”. Nhìn chung, các ACA cần được trao nhiều thẩm quyền hơn cả các cơ quan thực thi pháp luật. Bên cạnh những thẩm quyền phổ biến, nhiều quốc gia trao cho ACA thẩm quyền đặc biệt như tiếp cận thông tin tình báo, nghe lén, thậm chí là “điều tra giăng bẫy”...21. Ở một số quốc gia, người đứng đầu ACA không phải thông báo cho người đứng đầu cơ quan công tố hay kiểm sát hoặc bộ trưởng tư pháp khi bắt đầu cuộc điều tra. Ví dụ, ở Singapore, CPIB được trao quyền độc lập ra quyết định bắt giữ, điều tra, tiếp cận thông tin, hồ sơ cá nhân, tài khoản ngân hàng. Việc không cung cấp thông tin cho CPIB sẽ bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Thứ tư, trách nhiệm giải trình của ACA: Trách nhiệm giải trình của ACA bao gồm trách nhiệm giải trình trực tiếp với cơ quan mà nó trực thuộc và một (số) uỷ ban giám sát của nghị viện và/hoặc một uỷ ban bao gồm cả những đại diện liên ngành và tổ chức xã hội. Ví dụ, NSW-ICAC của Úc cùng lúc phải chịu sự giám sát của 02 uỷ ban giám sát nội bộ và 02 uỷ ban giám sát bên ngoài, trong đó uỷ ban giám sát nội bộ chịu trách nhiệm đánh giá về các chính sách của tổ chức này về phòng ngừa, giáo dục, nghiên cứu và điều tra tham nhũng; các uỷ ban giám sát từ bên ngoài chịu trách nhiệm đảm bảo rằng cơ quan này phải chịu trách nhiệm giải trình trước người dân. BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 31Số 15(367) T8/2018 1.5 Những giá trị mà Việt Nam có thể tham khảo Từ những phân tích ở các mục trên, có thể rút ra một số giá trị mà Việt Nam có thể tham khảo như sau: Thứ nhất, việc hợp nhất nhiều cơ quan PCTN thành một cơ quan chuyên trách PCTN quốc gia là hướng đi phù hợp trong bối cảnh tham nhũng ngày càng phức tạp, khó kiểm soát và có hệ thống. Giải pháp duy trì mô hình đa cơ quan chỉ thích hợp khi thực trạng tham nhũng không nghiêm trọng và việc hoàn thiện thể chế, pháp luật cho hoạt động của những cơ quan này là khả thi. Bối cảnh hiện nay ở nước ta không ủng hộ việc duy trì mô hình đa cơ quan PCTN. Thứ hai, ACA cần có vị thế độc lập với các thiết chế khác của bộ máy nhà nước, song đồng thời phải có trách nhiệm giải trình. Để đảm bảo tính độc lập và trách nhiệm giải trình của ACA, cần hiến định hoặc luật hoá địa vị pháp lý của cơ quan này trong hệ thống chính trị. Có thể cân nhắc ban hành một đạo luật riêng quy định về vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, cơ chế bổ nhiệm hay miễn nhiệm người đứng đầu, ngân sách hoạt động, nguyên tắc phê duyệt kinh phí, quy chế tuyển dụng, và cơ chế phối hợp của cơ quan này với các chủ thể có liên quan khác trong PCTN. Cơ cấu nhân sự của cơ quan này cần có đại diện của khu vực tư, ví dụ như thành viên của các tổ chức xã hội hoạt động trong lĩnh vực PCTN, các nhà khoa học, chuyên gia có uy tín trong lĩnh vực quản trị nhà nước và PCTN. Thứ ba, việc xây dựng và tăng cường năng lực cho ACA cần đặt trong những nỗ lực cải cách toàn diện các hoạt động phát hiện, điều tra, truy tố và xử lý tham nhũng. Cần nghiên cứu các biện pháp để cân bằng giữa việc mở rộng thẩm quyền điều tra của ACA và việc bảo đảm các quyền con người cơ bản của nghi phạm. 2. Các cơ quan phòng, chống tham nhũng ở nước ta hiện nay Điều 75 Luật PCTN nước ta quy định một số đơn vị chuyên trách PCTN, cụ thể như sau: - Cục Chống tham nhũng trực thuộc Thanh tra Chính phủ, có chức năng giúp Tổng Thanh tra thực hiện quản lý nhà nước về công tác PCTN; thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra chống tham nhũng theo thẩm quyền của Thanh tra Chính phủ. Kể từ khi được thành lập, hoạt động thanh tra, kiểm tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về PCTN của Cục Chống tham nhũng được đánh giá là còn hình thức, kết quả hạn chế. Nguyên nhân quan trọng được xác định là do nhiệm vụ và quyền hạn mà cơ quan này được giao chưa thực sự tương xứng. Ví dụ, các kết luận thanh tra không được coi là chứng cứ và khi phát hiện dấu hiệu tham nhũng, Thanh tra Chính phủ không có quyền điều tra ban đầu mà chỉ có thể đề nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xử lý (Điều 76). - Cục Cảnh sát điều tra tội phạm về kinh tế và tham nhũng (Cục C48): C48 là đơn vị trực thuộc Tổng cục Cảnh sát phòng, chống tội phạm, có chức năng tham mưu cho Tổng Cục trưởng, Thủ trưởng Cơ quan Cảnh sát điều tra của Bộ Công an chỉ đạo, hướng dẫn lực lượng cảnh sát điều tra tội phạm tham nhũng trong cả nước; tiến hành những biện pháp phòng ngừa, phát hiện, điều tra, xử lý các loại tội phạm về tham nhũng, trực tiếp điều tra các vụ án về tham nhũng theo quy định pháp luật và theo chỉ đạo của Bộ trưởng Bộ Công an. Một trong những khó khăn, vướng mắc lớn trong hoạt động của C48 là sự phối hợp giữa cơ quan này với các cơ quan hữu quan còn nhiều hạn chế, đặc biệt là trong quan điểm xử lý án. Vì vậy, án tham nhũng là án có tỷ lệ hồ sơ bị trả để điều tra lại cao nhất. BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 32 Số 15(367) T8/2018 - Vụ Thực hành quyền công tố và kiểm sát điều tra án tham nhũng (Vụ 1B): Cơ quan này trực thuộc Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, được trao thẩm quyền thực hành quyền công tố, kiểm sát điều tra các vụ án tham nhũng và các công tác khác có liên quan. Vụ 1B cũng gặp khó khăn trong hoạt động phối hợp, trao đổi thông tin với các cơ quan, đơn vị chuyên trách về PCTN khác, đặc biệt là trong việc phát hiện tội phạm, giải quyết tin báo tố giác tội phạm về tham nhũng. Ngoài ra, do Viện Kiểm sát không có chức năng kiểm sát việc xử lý các vi phạm hành chính nên Vụ 1B không có căn cứ pháp lý22 để theo dõi tình hình các vụ việc tham nhũng được các ngành, các cấp phát hiện nhưng chỉ xử lý hành chính mà không kiến nghị khởi tố để xử lý hình sự. Những phân tích ở trên cho thấy, Việt Nam áp dụng mô hình đa cơ quan trong PCTN. Tuy nhiên, vì có quá nhiều chủ thể tham gia nhưng không có chủ thể làm đầu mối chịu trách nhiệm chính, mô hình này có nhiều bất cập, hạn chế sau đây: - Quan hệ giữa các tổ chức Đảng với các cơ quan nhà nước. Hiện nay, pháp luật chưa quy định cơ chế phối hợp giữa Uỷ ban Kiểm tra các cấp của Đảng với các cơ quan được giao chức năng PCTN của Nhà nước như Thanh tra Chính phủ, Bộ Công an, Viện Kiểm sát, Tòa án, Kiểm toán. Một số văn bản của Đảng, ví dụ như Chỉ thị 15-CT/TW ngày 07/7/2007 của Bộ Chính trị về sự lãnh đạo của Đảng đối với các cơ quan bảo vệ pháp luật trong công tác điều tra, xử lý các vụ án và công tác bảo vệ Đảng, quy định cấm tiến hành biện pháp điều tra bí mật đối với đảng viên; trước khi điều tra một vụ việc liên quan đến cán bộ, đảng viên phải xin ý 22 Đinh Văn Minh (2015), Tổ chức và hoạt động của cơ quan phòng, chống tham nhũng và một số vấn đề đặt ra hiện nay”, Đề tài nghiên cứu cấp Bộ của Thanh tra Chính phủ, tr.120. 23 Thanh tra Chính phủ (2016), Báo cáo số 330/BC-CP ngày 22/9/2016 của Chính phủ tổng kết 10 năm thực hiện Luật PCTN (2005-2015). 24 Pháp luật TP. Hồ Chí Minh, Chính phủ không chỉ đạo chống tham nhũng được, chi-dao-chong-tham-nhung-duoc-616897.html [ngày 13/3/2016]; kiến chỉ đạo của các cấp uỷ đảng (khoản 1 Điều 5). Mặc dù quy định này nhằm mục đích bảo vệ nội bộ Đảng nhưng nếu không được thực hiện đúng thì vô hình trung sẽ tạo ra một “vùng cấm”, cản trở việc phát hiện và xử lý tham nhũng. - Quan hệ giữa các cơ quan nhà nước với nhau. Hiện có nhiều bất cập trong việc phối hợp giữa các cơ quan thanh tra, kiểm toán và các cơ quan tiến hành tố tụng, xét cả về quy định của pháp luật và sự vận hành trong thực tế23. Ví dụ, khi phát hiện dấu hiệu tham nhũng, hồ sơ vụ việc được các cơ quan thanh tra, kiểm toán chuyển sang cho cơ quan tiến hành tố tụng nhưng các cơ quan này vẫn phải tiến hành thu thập lại chứng cứ từ đầu (do những kết luận thanh tra, kiểm toán không được coi là chứng cứ), làm chậm tiến độ giải quyết các vụ án. Hơn nữa, hiện pháp luật chưa quy định tiêu chuẩn chung trong đánh giá các vụ việc có dấu hiệu tham nhũng giữa các cơ quan hữu quan nên các cơ quan này thường lúng túng khi xảy ra bất đồng quan điểm. - Quan hệ giữa các cơ quan Đảng, cơ quan nhà nước với người dân. Theo Báo cáo về công tác phát hiện, điều tra và thi hành án hình sự đối với tội phạm tham nhũng giai đoạn 2005-2015 của Bộ Công an, trong thời gian từ 1/6/2006 đến 31/8/2015, 58% vụ việc tham nhũng tại Việt Nam được phát hiện và xử lý dựa trên tố cáo của người dân và cơ quan báo chí. Tuy nhiên, việc tố cáo tham nhũng của người dân và điều tra tham nhũng của các cơ quan báo chí hiện còn có nhiều trở ngại, tỷ lệ người tố cáo tham nhũng giảm mạnh trong giai đoạn 2011- 2015 từ 9% xuống 2,5%24. BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 33Số 15(367) T8/2018 3. Xây dựng mô hình cơ quan chuyên trách phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam Kinh nghiệm trên thế giới và bối cảnh thực tế của Việt Nam hiện nay cho thấy, việc xây dựng mô hình cơ quan phòng, chống tham nhũng thuộc Quốc hội, chịu trách nhiệm trực tiếp trước Quốc hội tỏ ra phù hợp hơn cả. Mô hình này phù hợp với Hiến pháp, với chức năng lập pháp và giám sát của Quốc hội, có thể giúp giám sát cả cơ quan hành pháp và tư pháp (những cơ quan có độ rủi ro tham nhũng cao hơn so với cơ quan lập pháp) mà vẫn đảm bảo vai trò lãnh đạo, chỉ đạo của Đảng trong PCTN. - Về cơ sở pháp lý, việc thành lập Uỷ ban Quốc gia chống tham nhũng độc lập (Uỷ ban) lý tưởng nhất là được quy định trong Hiến pháp. Tuy nhiên, do Hiến pháp năm 2013 vừa mới được thông qua nên đề xuất sửa đổi, bổ sung Hiến pháp là thiếu khả thi. Mặc dù vậy, có thể đưa việc thành lập ACA vào Luật PCTN đang được sửa đổi, để giúp khẳng định và tăng cường vị trí, vai trò của thiết chế quan trọng này trong đời sống chính trị, xã hội của đất nước. - Về cơ cấu tổ chức: Uỷ ban này trực thuộc và chịu trách nhiệm trước Quốc hội, có bộ máy điều tra riêng, chịu sự giám sát của Uỷ ban thường vụ Quốc hội theo cơ chế báo cáo, giải trình định kỳ. - Về thẩm quyền, Uỷ ban được trao thẩm quyền điều tra tham nhũng nhưng Viện kiểm sát nhân dân tối cao vẫn giữ quyền công tố, giám sát hoạt động điều tra của Uỷ ban này để đảm bảo tính khách quan của hoạt động điều tra. Uỷ ban được phép yêu cầu cung cấp thông tin từ bất cứ pháp nhân và thể nhân nào mà không cần có quyết định của Toà án, nhưng Toà án vẫn có quyền đánh giá tính hợp pháp của quá trình điều tra. - Về nhân sự và tính đại diện trong tổ chức: Cần đảm bảo sự đa dạng về thành phần của Uỷ ban, theo đó, nhân sự của Uỷ ban bao gồm những chuyên gia có uy tín, tâm huyết, giàu kinh nghiệm và giỏi chuyên môn, có thể điều động lâm thời hoặc nhận biệt phái các điều tra viên trong các cơ quan tư pháp khác; có thể huy động sự ủng hộ rộng rãi và nguồn nhân lực có chuyên môn cao của nhiều chủ thể khác thuộc khu vực tư như các tổ chức xã hội, giới học thuật, doanh nghiệp, cơ quan truyền thông - Về ngân sách hoạt động: Ngân sách dành cho hoạt động của Uỷ ban cần được đảm bảo đầy đủ và ổn định■ TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Chan Louis (2014), Anti-Corruption Commissions in China: Panacea or Cure-all Medicine to Fight Corruption (Các cơ quan chống tham nhũng: Thuốc chữa bách bệnh trong đấu tranh chống tham nhũng), tại https://works.bepress.com/chan_louis/1/, truy cập 15/5/2018. 2. Gabriel Kuris (2015), Watchdogs or guard dogs: Do anti-corruption agencies need strong teeth? (Chó cảnh hay chó giữ nhà: Các cơ quan chống tham nhũng có cần răng khoẻ không?), Policy and Society, 34:2, 125- 135, tại https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1016/j.polsoc.2015.04.003, truy cập 10/5/2018. 3. Vũ Công Giao (2013), Cơ quan hiến định độc lập: quan trọng nhưng dễ thành “vật trang trí”, tại http:// dienngon.vn/blog/Article/co-quan-hien-dinh-doc-lap-quan-trong-nhung-de-thanh-vat-trang-tri, truy cập 5/5/2018. 4. John R.Heilbrunn (2004), Anti-Corruption Commissions: Panacea or Real Medicine to Fight Corruption, World Bank (Cơ quan chống tham nhũng: Thuốc chữa bách bệnh hay liệu pháp thực tế để chống tham nhũng), tại truy cập 5/5/2018. 5. Luis de Sousa (2010), Anti-corruption agencies: Between empowerment and irrelevance (Các cơ quan chống tham nhũng: giữa trao quyền và những điểm không thích đáng), tại truy cập 2/5/2018. BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 34 Số 15(367) T8/2018 6. McGeorge Global Bus.&Dev.L.J.(2007), Limits to the Independent Anti-Corruption Commission Model for Corruption Reform: Lessons from Indonesia (Những hạn chế của Mô hình chống tham nhũng độc lập trong cải cách chống tham nhũng: Những bài học từ Indonesia), tại https://scholarlycommons.pacific.edu/cgi/ viewcontent.cgi?article=1013&context=facultyarticles, truy cập 5/5/2018. 7. Đinh Văn Minh (2015), Tổ chức và hoạt động của cơ quan phòng, chống tham nhũng và một số vấn đề đặt ra hiện nay”, (Đề tài nghiên cứu cấp Bộ của Thanh tra Chính phủ). 8. New South Wales Independent Commission Against Corruption: truy cập 10/5/2018 9. OECD Global Anti-Corruption & Integrity Forum (2017), Legitimacy building of Anti-Corruption Agencies in five countries (Tính hợp pháp trong xây dựng cơ quan chống tham nhũng ở 05 quốc gia), tại https://www. oecd.org/cleangovbiz/Integrity-Forum-2017-Viinam%C3%A4ki-Nwokorie-legitimacy-anti-corruption- agencies.pdf, truy cập 10/5/2018 10. OECD (2008), Specialized Anti-Corruption Institutions, Review of Models: Anti-Corruption Network for Eastern Europe and Central Asia (Các thiết chế chống tham nhũng chuyên trách, Rà soát các mô hình: Mạng lưới chống tham nhũng ở các nước Đông Âu và Trung Á), tại https://www.oecd.org/corruption/acn/ specialisedanti-corruptioninstitutions-reviewofmodels.htm, truy cập 5/5/2018. 11. Pháp luật Tp. Hồ Chí Minh ngày 20/3/2018, Siêu uỷ ban Trung Quốc giám sát 200 triệu người, tại http:// plo.vn/van-hoa/ho-so-phong-su/sieu-uy-ban-trung-quoc-giam-sat-200-trieu-nguoi-760474.html, truy cập 5/5/2018. 12. Pháp luật Tp. Hồ Chí Minh, Chính phủ không chỉ đạo chống tham nhũng được, phu-khong-chi-dao-chong-tham-nhung-duoc-616897.html [ngày 13/3/2016]; 13. StAR (2012), Public Wrongs, Private Actions : Civil Lawsuits to Recover Stolen Assets (Việc công, Lợi ích tư: Bảo đảm trách nhiệm giải trình thông qua công khai thu nhập, tài sản), tại publications/docs, truy cập 10/5/2018. 14. TI Georgia (2014), Anti-Corruption Agencies: International Experience and Reform Option for Georgia (Các cơ quan chống tham nhũng: Kinh nghiệm quốc tế và lựa chọn cải cách cho Georgia), tại transparency.ge/en/post/report/anti-corruption-agencies-international-experience-and-reform-options- georgian-agencies, truy cập 15/5/2018. 15. TI (2014), Fighting corruption: The role of the Anti-Corruption Commission (Chống tham nhũng: Vai trò của Uỷ ban chống tham nhũng), tại https://www.transparency.org/news/feature/fighting_corruption_the_ role_of_the_anti_corruption_commission, truy cập 2/5/2018. 16. TI Bangladesh (2017), Strengthening anti-corruption agencies in Asia-Pacific: Executive Summary Regional Synthesis Report Key Findings and Recommendations (Tăng cường hiệu qủa các cơ quan chống tham nhũng khu vực Châu Á Thái Bình Dương: Báo cáo tóm tắt tổng hợp khu vực về những kết quả chính và khuyến nghị), tại https://www.transparency.org/whatwedo/publication/strengthening_anti_corruption_agencies_in_ asia_pacific, truy cập 10/5/2018. 17. Thomas Chan (2002), Corruption Prevention - The Hongkong Experience (Ngăn ngừa tham nhũng – Kinh nghiệm của Hồng Công), tham luận tại hội thảo của UNCAC ở Sofia, Bulgaria 29/10/2002, tại unafei.or.jp/english/pdf/RS_No56/No56_30VE_Chan.pdf, truy cập 10/5/2018. 18. Thanh tra Chính phủ (2016), Báo cáo số 330/BC-CP ngày 22/9/2016 của Chính phủ tổng kết 10 năm thực hiện Luật PCTN (2005-2015). 19. UNDP (2005), Institutional Arrangements to Combat Corruption: A Comparative Study (Báo cáo về các thiết chế chống tham nhũng: Nghiên cứu so sánh), tại https://www.un.org/ruleoflaw/blog/document/ institutional-arrangements-to-combat-corruption-a-comparative-study/, truy cập 5/5/2018. 20. UNDP (2011), Methodology for Assessing the Capacities of Anti-Corruption Agencies to Perform Preventive Functions (Phương pháp luận cho việc đánh giá năng lực thực hiện chức năng của các cơ quan chống tham nhũng), tại truy cập 10/5/2018. BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 35Số 15(367) T8/2018