Chính sách chuyển dịch đất đai theo hướng tích tụ, tập trung và tác động

CHÍNH SÁCH CHUYỂN DỊCH ĐẤT ĐAI THEO HƯỚNG TÍCH TỤ, TẬP TRUNG VÀ TÁC ĐỘNG1 1 Bài viết sử dụng kết quả nghiên cứu của Đề tài khoa học cấp bộ ĐTCB.2017-26 “Hoàn thiện pháp luật về tích tụ đất nông nghiệp – Những vấn đề lý luận và thực tiễn” do TS. Bùi Hải Thiêm làm Chủ nhiệm. Tóm tắt: Việc chuyển dịch đất đai theo hướng tăng quy mô diện tích đất ở cấp độ người sử dụng đất có thể tăng hiệu quả sử dụng đất. Dư địa để tiếp tục phát triển nông nghiệp đang gặp phải "điểm nghẽn" là trần giới hạn về quy mô diện tích đất đai và phương thức sản xuất. Hai hình thức là tích tụ đất đai và tập trung đất đai, với tư cách là chính sách chuyển dịch đất đai giúp giải quyết điểm nghẽn này, nhằm tận dụng lợi thế về quy mô, biến đất đai thành yếu tố đầu vào của sản xuất hàng hoá lớn, ứng dụng khoa học-công nghệ, xây dựng mối liên kết giữa hộ nông dân và doanh nghiệp, phát triển dịch vụ, cắt giảm lực lượng lao động trong nông nghiệp. Bài viết này phân tích các góc nhìn hiện nay về hướng tích tụ và tập trung đất đai, và dựa trên kết quả nghiên cứu gần đây, chỉ ra một số nội dung đề xuất chính sách có khả năng nhận được mức độ ủng hộ như thế nào từ công chúng. Bùi Hải Thiêm* Vũ Văn Huân** * TS. Viện Nghiên cứu lập pháp thuộc Uỷ ban thường vụ Quốc hội. ** Viện Nghiên cứu lập pháp thuộc Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Abstract The land tranfer towards increasing land scale at the land user level may increase the efficiency of the land use. The potentiality for developments of agriculture is facing with a "bottleneck", that is the threshold of the land area and the production method. Two modalities, the land accumulation and land consolidation, are considered as a land tranfer policy helping to remove the mentioned bottleneck, to take advantages of large scale, to turn the land as an input of commodity production, to apply the science and technology, to establish a chain of farmers and enterprises, to develop the agricultural services, to decrease the labor force in agriculture sector. This article provides analysis of current perspectives on modalities of land accumulation and land consolidation, and based on the findings resulted from recent studies, also give out policy recommendations that may receive somewhat supports from the public. Thông tin bài viết: Từ khóa: Chuyển dịch đất đai; tích tụ ruộng đất; tập trung ruộng đất; dồn điền, đổi thửa; nông nghiệp bền vững. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 05/11/2019 Biên tập : 16/11/2019 Duyệt bài : 20/11/2019 Article Infomation: Keywords: land tranfer; arable land accumulation; arable land consolidation; arable land merging- arable land exchange; sustainabl agriculture. Article History: Received : 05 Nov. 2019 Edited : 16 Nov. 2019 Approved : 20 Nov. 2019 CHÑNH SAÁCH 45Số 22(398) T11/2019 1. Các quan niệm phổ biến hiện nay về tích tụ và tập trung ruộng đất Các nhà Mác-xít cho rằng "tích tụ đất đai là quá trình tích tụ tư bản với đất đai là tư liệu sản xuất chính để mở rộng sản xuất và phát huy được lợi thế kinh tế theo quy mô". Giải nghĩa hiện tượng tích tụ và tập trung ruộng đất từ quan niệm Mác-xít, tác giả Vũ Trọng Khải cho rằng, thực chất tích tụ và tập trung ruộng đất là hình thái hiện vật của tích tụ và tập trung tư bản2. Cả hai hình thức tích tụ và tập trung ruộng đất đều là hình thức chuyển dịch đất đai theo hướng tăng quy mô diện tích ruộng đất được quyền sử dụng, nhằm khai thác lợi thế kinh tế theo quy mô (economy of scale) và áp dụng công nghệ hiệu quả, tạo ra các trang trại kinh doanh với quy mô lớn hơn. Sự khác biệt nằm ở đối tượng "chủ" nắm quyền sử dụng đất. Đối với tích tụ ruộng đất, quy mô ruộng đất của người "chủ" nắm quyền sử dụng đất tăng lên. Đối với tập trung ruộng đất, không có sự thay đổi về quy mô ruộng đất của những người "chủ" nắm quyền sử dụng đất. Tập trung ruộng đất là sự mở rộng quy mô diện tích ruộng đất do hợp nhất nhiều thửa đất lại, "chủ sở hữu" không thay đổi. Hình thức tích tụ ruộng đất biểu hiện ở các mô hình giúp tăng diện tích ruộng đất của các hộ gia đình hoặc tổ chức kinh tế nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất (QSDĐ) nông nghiệp từ các cá nhân, tổ chức kinh tế hoặc qua các mô hình góp vốn bằng quyền sử dụng đất có chuyển QSDĐ giữa nông dân với doanh nghiệp, tức là làm thay đổi QSDĐ 2 Vũ Trọng Khải (2019), "Cần chuẩn hóa các khái niệm và thuật ngữ để thảo luận và hoàn thiện chính sách phát triển nông nghiệp ở nước ta hiện nay", Tạp chí Nông thôn Việt, 17/7/2019, can-chuan-hoa-cac-khai-niem-va-thuat-ngu-de-thao-luan-va-hoan-thien-chinh-sach-phat-trien-nong-nghiep-o-nuoc- ta-hien-nay-bai-1-747618/. 3 Đỗ Kim Chung (2018), "Tích tụ và tập trung đất đai: Cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc phát triển nông nghiệp hàng hoá tại Việt Nam", Tạp chí Khoa học Nông nghiệp Việt Nam 2018, 16(4): 412-424. nông nghiệp của cá nhân, tổ chức kinh tế. Hình thức tập trung ruộng đất biểu hiện ở các mô hình giúp tăng diện tích mảnh ruộng hoặc tạo ra các quy trình canh tác đồng nhất mà không làm thay đổi QSDĐ nông nghiệp của cá nhân, tổ chức kinh tế. Tác giả Đỗ Kim Chung cho rằng tích tụ đất đai là "hành vi trong đó chủ thể sở hữu và sử dụng ruộng đất dùng các biện pháp khác nhau như mua, chuyển nhượng và các biện pháp khác nhằm tăng được quy mô ruộng đất mà mình sở hữu và sử dụng", còn tập trung đất đai là "quá trình làm tăng quy mô đất đai cho sản xuất kinh doanh hay mục đích nào đó nhưng không thay đổi quyền sở hữu hay quyền sử dụng của các chủ thể sở hữu và sử dụng ruộng đất"3. Tập trung ruộng đất được hiểu là “gom” nhiều mảnh đất hiện có thành mảnh đất, khu đất, cánh đồng có quy mô lớn, liền vùng, liền thửa, phục vụ cho sản xuất nông nghiệp, công nghiệp dịch vụ, bằng con đường thuê mướn hoặc liên kết sản xuất, kinh doanh, góp vốn QSDĐ vào doanh nghiệp... Về cơ bản, hai quan niệm này không khác nhau, nhưng khi vận dụng có sự khác biệt và ảnh hưởng khác nhau đến các học giả Việt Nam. Cả hai tác giả nêu trên đều đồng ý cho rằng, cơ chế thị trường là phương thức chủ yếu và quan trọng bậc nhất cho việc tích tụ ruộng đất. Tuy nhiên đối với tập trung đất đai, Vũ Trọng Khải quan niệm chủ yếu là phương thức sáp nhập và mua lại (merger and acquisition - M&A) trong khi Đỗ Kim Chung cho rằng có 03 phương thức chủ yếu CHÑNH SAÁCH 46 Số 22(398) T11/2019 là (1) thuê quyền sử dụng đất; (2) góp vốn bằng quyền sử dụng đất; và (3) hợp tác, liên kết sản xuất. Đỗ Kim Chung cho rằng, "dồn điền, đổi thửa" là một hình thức tập trung ruộng đất. Về điểm này, tồn tại các quan niệm khác nhau trong giới học giả Việt Nam. Tác giả Nguyễn Đình Bồng và Nguyễn Thị Thu Hồng cho rằng, tích tụ đất đai là sự mở rộng quy mô diện tích đất đai do hợp nhất nhiều thửa lại, theo cơ chế thị trường, thông qua các hình thức giao dịch dân sự (chuyển nghượng QSDĐ, thừa kế, cho tặng QSDĐ)4. Cách hiểu này không đặt trọng tâm vào chủ sở hữu mà là cách thức tăng quy mô diện tích, tức là có phần đồng nghĩa với cách hiểu về tập trung đất đai của các học giả khác. Theo quan niệm của Vũ Trọng Khải, việc “dồn điền, đổi thửa” không phải là một hình thức tích tụ và tập trung ruộng đất, vì nó không làm tăng qui mô ruộng đất của một nông hộ - trang trại gia đình, mà chỉ làm giảm số lượng thửa đất (số mảnh ruộng) của họ. Chúng tôi cho rằng cách nhìn này hợp lý hơn và lý giải tốt hơn các hiện tượng chuyển dịch đất đai theo hướng tập trung tốt hơn. Tác giả Hồ Xuân Hùng cũng nhìn nhận vấn đề dồn điền, đổi thửa theo hướng này khi lưu ý những vấn đề khiến cho người dân không ủng hộ chủ trương này, vì dồn điền đổi thửa chỉ lợi cho người nhiều ruộng, chứ không có lợi cho người ít ruộng; người chỉ sản xuất để bán có lợi, còn những lao động lấy công làm lãi thì không có lợi; cách dồn điền đổi thửa như hiện nay không làm tăng quy mô đất đai, có thể nảy sinh vấn đề không công bằng5. Hình thức hợp tác liên kết sản xuất theo mô hình cánh đồng mẫu lớn được Đỗ 4 Nguyễn Đình Bồng-Nguyễn Thị Thu Hồng (2017), "Một số vấn đề về tích tụ, tập trung đất đai trong phát triển nông nghiệp và nông thông hiện nay", Tạp chí Cộng sản, số 6-2017. 5 Hồ Xuân Hùng (2017), Một số giải pháp về tích tụ và tập trung đất đai, tại Hội thảo "Tích tụ ruộng đất: được và mất?" do Tạp chí Nông thôn Việt tổ chức ngày 29/5/2017 tại Thành phố Hồ Chí Minh. Kim Chung và nhiều học giả xếp vào loại tập trung đất đai. Tuy nhiên, Vũ Trọng Khải cho rằng đây chỉ là hình thức tập trung sản xuất theo hướng chuyên môn hoá. Sử dụng góc nhìn thị trường về chuyển dịch đất đai, Đặng Hùng Võ chỉ ra 3 hình thức tích tụ, tập trung ruộng đất: một là, dựa vào quy mô hộ gia đình dưới dạng trang trại lớn; hai là, hợp tác xã của nhiều hộ, trong đó có hợp tác xã nhóm hộ, hình thành mô hình hợp tác xã kiểu mới; ba là, doanh nghiệp và nông dân với nhiều hình thức hợp tác (hình thức này vẫn gặp một số vướng mắc, đặc biệt là mối quan hệ và độ tin cậy giữa doanh nghiệp - nông dân còn lỏng lẻo). Ông cho rằng doanh nghiệp cần xem trọng trách nhiệm xã hội lớn hơn lợi ích kinh tế và cần có sự trợ giúp nhất định đối với thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp để thị trường đất đai ở khu vực nông thôn trở nên minh bạch, hấp dẫn. Hoạt động tích tụ ruộng đất được thực hiện trên thị trường đất đai. Để có đất đai đáp ứng yêu cầu sản xuất, kinh doanh, nhà đầu tư có thể mua hay thuê quyền sử dụng đất (QSDĐ) theo nguyên tắc “thuận mua, vừa bán” hoặc thuê lại đất và trả địa tô cho người cho thuê đất. Một điểm đáng lưu ý là tích tụ ruộng đất thông qua cơ chế thị trường đồng nghĩa với việc một bộ phận nông dân sẽ mất QSDĐ, đồng nghĩa với việc họ có nguy cơ bị bần cùng hóa rất cao. Tác giả Chu Văn Cấp cho rằng tích tụ ruộng đất dẫn đến phân hóa trong nông thôn vì xu hướng đất tập trung vào một số người dẫn đến sự mất cân bằng về thu nhập, dẫn đến tâm lý tiêu cực, tự ti trong một bộ phận người dân nông thôn, CHÑNH SAÁCH 47Số 22(398) T11/2019 từ đó dẫn đến hậu quả về mặt xã hội, đặt ra thách thức về chính trị-xã hội, giải quyết hài hoà mối quan hệ giữa công bằng và hiệu quả sử dụng đất6. Tương đồng với quan điểm của Vũ Trọng Khải, tác giả Nguyễn Đỗ Anh Tuấn phân loại làm 03 hình thức tích tụ ruộng đất là (1) nông dân tích tụ ruộng đất thông qua nhận chuyển nhượng đất của nông dân khác; (2) doanh nghiệp tích tụ ruộng đất thông qua nhận vốn góp của nông dân bằng quyền sử dụng đất nông nghiệp; (3) doanh nghiệp tích tụ ruộng đất thông qua nhận chuyển nhượng đất của nông dân7. Trong khi đó, tác giả Trần Kim Chung và Đinh Ngọc Hà lại đưa ra 05 hình thức tích tụ đất đai trên thực tế diễn ra: (i) Lập trang trại từ việc thuê đất công với đất tư, nhận chuyển nhượng, mượn hoặc được giao, được thừa kế, cho tặng để hình thành trang trại có quy mô từ nhỏ đến lớn; (ii) Dồn điền, đổi thửa để phát triển kinh tế nông hộ, có dịch vụ của hợp tác xã nông nghiệp; (iii) Hộ tự nguyện góp đất, vốn mua máy lập tổ hợp tác sản xuất, Nhà nước hỗ trợ vốn để mua máy, thực hiện cơ giới hóa nông nghiệp nhằm tăng hiệu quả cho từng hộ theo mức tích tụ đất và vốn của mỗi hộ; (iv) Hình thức hộ nông dân góp vốn cổ phần bằng đất để sản xuất - kinh doanh như những cổ đông (ngành mía đường, cà phê, cao su); (v) Một bộ phận nông dân tự chuyển nhượng ruộng đất cho nhau khi không còn nhu cầu sản xuất hay không có khả năng sản xuất nông nghiệp hoặc sản xuất không hiệu quả. 6 Chu Văn Cấp (2017), "Những tác động của quá trình tích tụ, tập trung ruộng đất và một số giải pháp", Tạp chí Cộng sản, số 7-2017. 7 Nguyễn Đỗ Anh Tuấn (2017), "Tích tụ, tập trung ruộng đất nông nghiệp: các hình thức và giải pháp", Tạp chí Cộng sản, số 8-2017. 8 Đề tài tổ chức cuộc điều tra xã hội tại 07 tỉnh thành phố trên phạm vi cả nước với đối tượng là công chức, viên chức, hộ gia đình nông dân, doanh nghiệp với số phiếu điều tra sử dụng là 700. 9 Báo cáo kết quả điều tra, trang 8. 2. Tác động của một số vấn đề chính sách đất đai đối với phát triển nông nghiệp Nhân tố nào là trở ngại lớn nhất cho các doanh nghiệp đầu tư vào phát triển nông nghiệp? Theo kết quả điều tra của đề tài nghiên cứu khoa học8, câu trả lời nhận được nhiều nhất là thiếu vốn, lợi nhuận thấp (44.3%); xếp thứ hai là môi trường kinh doanh nông nghiệp chứa nhiều rủi ro (18.4%); thứ 3, không có quyền sở hữu tư nhân về đất đai cũng là một lý do được nhiều người lựa chọn (16.9%); và cuối cùng, 7.3% người trả lời nghĩ rằng thiếu đất là trở ngại lớn cho việc đầu tư vào phát triển nông nghiệp9. Một vài lý do khác cũng được đưa ra là chưa có ý tưởng rõ ràng cho việc phát triển nông nghiệp một cách hiện đại và hiệu quả, dẫn đến rủi ro thất bại cao, lực lượng lao động còn ít... Trong chính sách đất đai, giao đất, cho thuê đất là nội dung rất quan trọng. Theo quy định của Luật Đất đai 2013, đa phần các trường hợp khi giao đất, cho thuê đất nông nghiệp đối với cá nhân, hộ gia đình và các tổ chức đều có thời hạn không quá 50 năm; cho thuê đất thuộc quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích của xã, phường, thị trấn là không quá 5 năm (Điều 126). Nghiên cứu tác động của quy định này đối với việc đầu tư của các doanh nghiệp vào phát triển nông nghiệp, 62.2% người trả lời cho rằng việc quy định thời hạn giao đất, cho thuê đất nông nghiệp không quá 50 năm khiến nhà đầu tư không yên tâm và đầu tư lâu dài, dễ nảy sinh tâm lý xã hội bất ổn khi sắp hết CHÑNH SAÁCH 48 Số 22(398) T11/2019 thời hạn giao đất, cho thuê đất, ngược lại 24.2% không đồng tình với quan điểm này và 12.6% không có ý kiến10. Như vậy, kết quả điều tra gợi ý rằng quy định hiện nay về thời gian giao đất, cho thuê đất nông nghiệp có khả năng là nguyên nhân gây ra tính kém hấp dẫn của môi trường kinh doanh trong nông nghiệp. Đối với hình thức giao đất, cho thuê đất, thực tế diễn ra 04 hình thức chủ yếu là giao đất không thu tiền, giao đất có thu tiền, thuê đất trả tiền hàng năm và thuê đất trả tiền một lần cho cả thời gian thuê. Theo quy định tại Điều 54 Luật Đất đai 2013, hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối được Nhà nước giao đất trong hạn điền thì không thu tiền sử dụng đất. Nghiên cứu tác động của quy định này cho thấy phần lớn người trả lời (62%) cho rằng việc Nhà nước giao đất trong hạn điền cho cá nhân, hộ gia đình trực tiếp sản xuất nông nghiệp, không thu tiền sử dụng đất như hiện nay là không hiệu quả, gây lãng phí, không bình đẳng trong sản xuất nông nghiệp, bên cạnh 23.3% không đồng ý và 12.4% không có ý kiến11. Thực tế cho thấy nhiều hộ gia đình khi không có nhu cầu sử dụng thì vẫn giữ đất như một vật "bảo hiểm" hoặc chờ thu lợi từ chính sách đền bù khi Nhà nước thu hồi, nên bỏ hoang đất, không giao lại cho Nhà nước, gây lãng phí đất đai và làm mất cơ hội sử dụng đất của một số chủ thể khác như cá nhân sinh sau thời điểm giao đất, các doanh nghiệp muốn đầu tư vào nông nghiệp nhưng thiếu quỹ đất. Thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp đóng vai trò quan trọng đối với việc 10 Báo cáo kết quả điểu tra, trang 9. 11 Báo cáo kết quả điểu tra, trang 10. 12 Báo cáo kết quả điểu tra, trang 11. thực hiện chính sách chuyển dịch đất đai. Kết quả nghiên cứu cho thấy, yếu tố cản trở việc tích tụ đất nông nghiệp để sản xuất quy mô lớn được đa số người trả lời (66%) đồng ý, là do mức độ hoạt động của thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp còn chậm. Tuy nhiên, 41.1% người trả lời cho rằng việc cho phép tích tụ đất nông nghiệp vượt hạn điền hiện nay để sản xuất quy mô lớn có thể dẫn đến hệ quả lớn nhất là đầu cơ ruộng đất thu lời bất chính sẽ trở nên khó kiểm soát, làm gia tăng bất bình đẳng, trong khi 38.2% e ngại rằng điều này sẽ dẫn đến tình trạng nông dân mất đất, thất nghiệp, gây nên bất bình đẳng xã hội12. Ngoài ra, cũng có ý kiến cho rằng chính quyền sẽ không đủ sức xây dựng và kiểm soát nông trường sản xuất tập trung, ngược lại, có người cho rằng nếu có quy hoạch hợp lý, cơ chế kiểm soát tốt, phù hợp, quản lý tốt, sử dụng đúng mục đích thì có thể mang lại kết quả tích cực. Đối với vấn đề hạn mức giao đất, nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp (hạn điền), việc nhận diện đây có phải là nguyên nhân then chốt, cản trở chủ yếu đối với sự phát triển của nông nghiệp hay không là một câu hỏi nghiên cứu quan trọng. Theo quy định tại Điều 129 và 130 của Luật Đất đai 2013, tổng đất trồng cây hàng năm (cả được giao và nhận chuyển nhượng QSDĐ qua các hình thức khác nhau) của mỗi hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp chỉ dưới 22 ha đến dưới 33 ha. Đứng trên quan điểm phát triển nền nông nghiệp hiện đại quy mô lớn, nhiều người cho rằng quy định hạn điền như hiện nay là cản trở tích tụ ruộng đất phát triển nông nghiệp quy mô lớn, là không phù hợp vì số hộ làm nông nghiệp càng càng có CHÑNH SAÁCH 49Số 22(398) T11/2019 xu hướng giảm. Trên thực tế ở vùng Đồng bằng sông Cửu Long có nhiều hộ đã phát triển với quy mô rất lớn vượt mức hạn điền. Nghiên cứu về quyền của các chủ thể đối với đất đai cho thấy có tồn tại sự khác biệt. Cụ thể là cá nhân, hộ gia đình có nhiều quyền hơn so với tổ chức kinh tế, người nước ngoài và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. Chẳng hạn đối với đất trồng lúa, doanh nghiệp, hộ gia đình và cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp thì không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng quyền sử dụng đất trồng lúa mà chỉ cá nhân, hộ gia đình nông nghiệp mới có quyền này. Đánh giá tác động của các quy định này cho thấy nhiều người đứng từ góc độ mong muốn tạo sự bình đẳng về quyền giữa các chủ thể. Đa số người trả lời (60.4%) đồng ý rằng việc các tổ chức kinh tế không có nhiều quyền liên quan đến chuyển nhượng quyền sử dụng đất như các nhân, hộ gia đình là một sự bất bình đẳng, chưa khuyến khích doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp, ngược lại, cũng có 23.5% người trả lời phản đối quan điểm này và 13.8% không có ý kiến13. Nhìn chung, kết quả nghiên cứu gợi ý rằng Luật đất đai hiện nay còn tồn tại nhiều vấn đề liên quan đến việc quy định hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất, quy định thời hạn giao đất, cho thuê đất, gây trở ngại cho việc tích tụ đất nông nghiệp để sản xuất quy mô lớn và khó khăn cho việc đầu tư của các doanh nghiệp, những điều này chính là nguyên nhân cản trở nông nghiệp phát triển bền vững, hiện đại. 3. Một số đề xuất chính sách chuyển dịch đất đai và mức độ ủng hộ 13 Báo cáo kết quả điểu tra, trang 12. 14 Báo cáo kết quả điểu tra, trang 13. 15 Báo cáo kết quả điểu tra, trang 13. Trên cơ sở đánh giá tác động của một số vấn đề chính sách đất đai đối với sự phát triển nông nghiệp bền vững, hiện đại, chúng tôi đã có 6 đề xuất chính sách đối với việc sửa đổi Luật đất đai 2013, và khảo sát mức độ ủng hộ nói chung, với tư cách là các chỉ dấu đo lường tính khả thi của các đề xuất đó như sau: Thứ nhất, nhằm khắc phục hạn chế, bất cập nảy sinh khi thực hiện giao đất không thu tiền, Luật Đất đai sửa đổi nên quy định duy nhất một hình thức là cho thuê đất (land lease). Với đề xuất chính sách này; theo đó, các hộ gia đình, cá nhân, tổ chức kinh tế đã được giao đất dù thu tiền hay không thu tiền đều phải chuyển sang hình thức thuê đất. Có 56.5% người trả lời đồng ý với đề nghị này, 28.1% không đồng ý và 13.7% không có ý kiến14. Thứ hai, về chính sách liên quan đến hạn điền, với quy định cứng như hiện nay, có một số quan điểm trái ngược. Bên cạnh 33.3% người trả lời nhận định rằng cần giữ nguyên quy định về hạn điền, có 31.7% cho rằng nên mở rộng hạn điền, và 28.8% cho rằng nên bãi bỏ hạn điền, thay bằng chính sách tài chính để điều tiết việc chuyển nhượng15. Quan điểm cho rằng cần bãi bỏ hạn điền cứng, thay bằng chính sách tài chính để kiểm soát đầu cơ tích trữ bằng giá tiền cho thuê đất sẽ linh hoạt, mềm dẻo hơn, phù hợp hơn với kinh tế thị trường, nhưng lại chưa nhận được nhiều sự ủng hộ từ số người tham gia khảo sát. Những lợi điểm của việc áp dụng chính sách hạn điền "mềm" như người sản xuất có lợi vì tích tụ được ruộng đất cho sản xuất lớn, Nhà nước có lợi vì thu được thêm tiền thuê CHÑNH SAÁCH 50 Số 22(398) T11/2019 đất, từ đó sử dụng cho việc xây dựng hạ tầng phục vụ sản xuất nông nghiệp, nâng cao hiệu quả sản xuất, ngăn ngừa tình trạng suy thoái tài nguyên đất do khai thác quá mức. Nhiều người tham gia nghiên cứu đồng ý là Nhà nước nên thí điểm bãi bỏ hạn điền hoặc mở rộng hạn điền cho tích tụ đất nông nghiệp tại một số địa phương để đánh giá tác động trước khi sửa đổi Luật đất đai (82.4% trong tổng số 522 người trả lời câu hỏi này), số người không đồng ý hoặc không có ý kiến chiếm không đáng kể (5.7% và 10.9%). Thứ ba, đề xuất chính sách bãi bỏ quy định cứng về thời hạn giao đất, cho thuê đất nông nghiệp như hiện nay. Có 49.9% người tham gia vào nghiên cứu đồng ý nên bãi bỏ quy định này, nhưng cũng có 36.7% cho rằng không nên bãi bỏ, và 12.1% không có ý kiến16. Với kết quả như vậy, có thể nói mức độ ủng hộ đối với đề xuất chính sách này là chưa rõ ràng. Thứ tư, trước việc các tổ chức kinh tế, không có nhiều quyền liên quan đến chuyển nhượng quyền sử dụng đất như cá nhân, hộ gia đình sản xuất nông nghiệp, chúng tôi đã đề xuất chính sách tạo sự bình đẳng về quyền cho các chủ thể sử dụng đất nhằm thu hút nhiều hơn các chủ thể khác tham gia vào sử dụng đất có hiệu quả, thúc đẩy sự phát triển nông nghiệp và kinh tế-xã hội nói chung. Có 62.7% người trả lời nhất trí rằng Nhà nước cần xóa bỏ sự phân biệt về quyền cho các chủ thể sử dụng đất này, qua đó tạo sự bình đẳng, thúc đẩy sự phát triển của nông nghiệp. Tuy nhiên, vẫn có 26.2% người trả lời không đồng tình với đề xuất này, và 9.8% không có ý kiến17. 16 Báo cáo kết quả điểu tra, trang 14. 17 Báo cáo kết quả điểu tra, trang 14. 18 Báo cáo kết quả điểu tra, trang 15. 19 Báo cáo kết quả điểu tra, trang 16. Thứ năm, đề xuất chính sách điều chỉnh quyền đối với các chủ thể sử dụng đất, nhất là một số quyền riêng của tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng đất như quyền chuyển đổi và quyền chuyển nhượng. Có 55.9% ủng hộ đề xuất chính sách thay thế quyền chuyển đổi và quyền chuyển nhượng bằng một quyền duy nhất là quyền mua bán; điều này được mong đợi là sẽ tạo thuận lợi hơn cho tích tụ đất nông nghiệp. Ngược lại, 27.5% không có cùng quan điểm, và 14.3% không có ý kiến18. Thứ sáu, đề xuất chính sách nhằm thúc đẩy sự phát triển của thị trường quyền sử dụng đất thông qua các biện pháp đẩy mạnh việc đăng ký và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, đó là đơn giản hơn các thủ tục hành chính, hướng tới minh bạch hơn trong hoạt động này, giúp người dân dễ tiếp cận, tra cứu những thông tin liên quan đến đất nông nghiệp bằng việc Nhà nước công bố rộng rãi thông tin từng thửa đất trên mạng Internet. Đề xuất chính sách này được 71.4% người tham gia khảo sát đồng tình, chỉ có 17.9% không đồng ý và 9.4% không có ý kiến19. Tóm lại, trước những vấn đề vẫn còn tồn tại trong chính sách đất đai hiện nay, việc sửa đổi Luật Đất đai lần này cần tạo thêm thuận lợi cho việc chuyển dịch đất đai phục vụ mục tiêu phát triển nông nghiệp bền vững, hiện đại. Một số đề xuất chính sách nhằm tạo sự thay đổi theo hướng này, bước đầu nhận được sự ủng hộ với chỉ dấu ngày càng tăng lên của công chúng, và là những căn cứ quan trọng để các nhà làm luật, làm chính sách cân nhắc, quyết định CHÑNH SAÁCH 51Số 22(398) T11/2019