Một số vấn đề về quy trình, thủ tục giải thích hiến pháp, luật, pháp lệnh hiện nay

10 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 05(333) T3/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 1 Khoản 3 Điều 3 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015. MÖÅT SÖË VÊËN ÀÏÌ VÏÌ QUY TRÒNH, THUÃ TUÅC GIAÃI THÑCH HIÏËN PHAÁP, LUÊÅT, PHAÁP LÏåNH HIÏåN NAY Đỗ Tiến Dũng* * ThS., Trung tâm Nghiên cứu khoa học lập pháp, Viện Nghiên cứu Lập pháp. Thông tin bài viết: Từ khoá: giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Lịch sử bài viết: Nhận bài: 22/12/2016 Biên tập: 07/02/2017 Duyệt bài: 18/02/2017 Article Infomation: Keywords: Interpretation of the Constitution, a law or an ordinance. Article History: Received: 22 Dec. 2016 Edited: 07 Feb. 2017 Approved: 18 Feb. 2017 Tóm tắt: Giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh là việc Uỷ ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) làm rõ tinh thần, nội dung của điều, khoản, điểm trong Hiến pháp, luật, pháp lệnh để có nhận thức, thực hiện, áp dụng đúng, thống nhất pháp luật1, góp phần bảo vệ tính tối cao của Hiến pháp, tính thượng tôn của pháp luật; bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của Nhà nước, tập thể và người dân. Mặc dù Hiến pháp, pháp luật nước ta đã sớm có những quy định để điều chỉnh nhưng trên thực tế, số lượng giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh còn rất ít và việc thực hiện cũng còn gặp vướng mắc, khó khăn. Một trong những nguyên nhân là do quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh còn hạn chế, bất cập. Bài viết nghiên cứu thực trạng và đề xuất một số kiến nghị tiếp tục hoàn thiện quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Abstract: Interpretation of the Constitution, a law or an ordinance means the clar- ifications by the Standing Committee of the National Assembly of the ideas and contents of certain articles, clauses, and points in the Consti- tution, a law or an ordinance so that they are perceived, implemented and applied correctly and uniformly. Consequently, it helps protect the supremacy of the Constitution, the rule of law and rights, legitimate in- terests of the State, the collectives and the people. Although these provi- sions were soon regulated, there are still little interpretation cases, and several obstacles, difficulties in the implementation process. One of the reasons, the existing processes, and procedures for interpretation of the Constitution, a law or an ordinance had some restrictions and inadequacy. This article provides the reviews the situation and recommendations for further improvements of the provisions of the law on the process and procedures for interpretation of the Constitution, a law or an ordinance. 1. Quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh theo quy định hiện hành Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Quy chế làm việc của UBTVQH được ban hành theo Nghị quyết số 1075/2015/UBTVQH13 ngày 11/12/2015 của UBTVQH (Quy chế 1075) là những văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) chứa đựng những quy định về quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh2. Một cách khái quát nhất, quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh gồm các giai đoạn: (i) Đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh; (ii) Xem xét, quyết định giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh; (iii) Soạn thảo, thẩm tra dự thảo văn bản giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh; (iv) Thông qua văn bản giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh; (v) Công bố, công khai văn bản giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. So với giai đoạn trước năm 2013, quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh có một số thay đổi như sau: - Bổ sung quy định về cơ sở phát sinh quyền đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh là khi “quy định của Hiến pháp, luật, pháp lệnh có cách hiểu khác nhau trong việc thi hành”3; - Bổ sung thêm 01 chủ thể có quyền đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh là Kiểm toán Nhà nước4; - Bổ sung thêm nguyên tắc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh5; - Cụ thể hoá hơn một số nội dung trong việc chuẩn bị, xây dựng dự kiến Chương trình và tài liệu phục vụ phiên họp của UBTVQH6; - Cụ thể hoá hơn quy định Công bố, công khai văn bản giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh7. 2. Một số hạn chế, bất cập trong quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh Các quy định trên đã có nhiều cải tiến, đổi mới, nên từ năm 2013 đến nay, thực tiễn hoạt động giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh đã có sự chuyển biến nhất định. Nổi bật nhất là đã có sự tăng lên về số lượng đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Theo thống kê chưa đầy đủ, đã có 01 đề nghị giải thích Hiến pháp; 03 đề nghị giải thích luật được gửi tới UBTVQH. Số liệu trên là ấn tượng nếu so sánh với thực tiễn các giai đoạn trước (từ khi có Hiến pháp năm 1959 đến năm 2013, cũng chỉ có khoảng 03 văn bản được ban hành để giải thích luật)8. Từ thực tiễn này, có thể nêu lên một số hạn chế, bất cập trong quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, đó là: Một là, số lượng chủ thể được trao quyền đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh khá nhiều, lại được mở rộng nhưng trên thực tế, rất ít chủ thể đề nghị và chỉ tập trung vào hai chủ thể là Chính phủ và Toà án nhân dân tối cao. 11 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 05(333) T3/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 2 Lưu ý rằng, giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh ở nước ta là giải thích chính thức mang tính quy phạm được thực hiện bởi cơ quan lập pháp nên có sự khác biệt so với giải thích phi chính thức của các nhà khoa học, các luật gia và với giải thích pháp luật của các thẩm phán để giải quyết từng vụ việc cụ thể ở các nước theo hệ thống pháp luật Anh - Mỹ (Anglo – Sacxon). 3 Khoản 1 Điều 158 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015. 4 Điều 159 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015. 5 Khoản 1 Điều 158 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015. 6 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 và Quy chế 1075. 7 Điều 161 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015. 8 Theo thống kê chưa đầy đủ, gồm: (i) Công văn số 108-HĐNN ngày 19/6/1987 của Hội đồng Nhà nước giải thích Điều 44 - Án treo của Bộ luật Hình sự năm 1985; (ii) Nghị quyết số 746/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 28/01/2005 của UBTVQH về việc giải thích điểm c khoản 2 Điều 241 Luật Thương mại; (iii) Nghị quyết số 1053/2006/NQ- UBTVQH11 ngày 10/11/2006 của UBTVQH về việc giải thích khoản 6 Điều 19 Luật Kiểm toán Nhà nước. Kế thừa Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 - với việc bổ sung thêm 01 chủ thể - nếu tính đầy đủ, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã nâng tổng số “người” được trao quyền đề nghị UBTVQH giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh lên tới 523. Tuy nhiên, trong 55 năm qua, số lượng chủ thể thực hiện quyền và tổng số đề nghị cũng chỉ giới hạn ở con số hàng chục; đồng thời, một cách chính thức, chỉ có Chính phủ và Toà án nhân dân tối cao thực hiện thẩm quyền này. Mặc dù đây là vấn đề thuộc pháp luật về nội dung, không thuộc về quy trình, thủ tục (pháp luật về hình thức), tuy nhiên, về lý thuyết, nếu quy trình, thủ tục được cụ thể hoá và thuận lợi thì số lượng chủ thể thực hiện và số đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh sẽ nhiều hơn; đồng thời, nếu giới hạn hợp lý số lượng chủ thể được trao quyền đề nghị thì việc cụ thể hoá quy trình, thủ tục sẽ dễ hơn, phù hợp với đặc thù riêng của từng chủ thể. Hai là, thiếu những quy định cụ thể, chi tiết trong bước đề nghị UBTVQH giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Trước hết, chưa có quy định về việc UBTVQH “tự mình quyết định giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh”9. Vì vậy, không rõ UBTVQH thực hiện quyền này trong trường hợp nào và như thế nào? Trên thực tế, chưa lần nào UBTVQH tự mình quyết định việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Tiếp đó, pháp luật hiện hành cũng chỉ quy định: khi quy định của Hiến pháp, luật, pháp lệnh có cách hiểu khác nhau trong việc thi hành thì các chủ thể được trao quyền đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh có quyền đề nghị UBTVQH giải thích; ngoài ra, không có quy định cụ thể nào khác về những vấn đề có liên quan như: (i) thời điểm gửi đề nghị; (ii) hình thức, nội dung của đề nghị; (iii) chủ thể giúp UBTVQH tiếp nhận, xử lý đề nghị; (iv) trách nhiệm, thời hạn trả lời đề nghị của UBTVQH... Do đó, còn tình trạng lúng túng, chậm trễ, thiếu thống nhất và chưa giải quyết dứt điểm trong thực tiễn triển khai. Ví dụ: có trường hợp sử dụng hình thức văn bản là Tờ trình10, trường hợp khác lại dùng Công văn11. Có trường hợp UBTVQH trả lời12, có trường hợp lại do cơ quan của Quốc hội trả lời13, có trường hợp lại chưa trả lời14. Đồng thời, việc xử lý, trả lời các đề nghị giải thích còn chưa thật hiệu quả dẫn đến chậm trễ hoặc văn bản qua lại nhiều. Như việc phải có đến 04 văn bản (gồm 02 Công văn, 01 Tờ trình của Toà án nhân dân tối cao và 01 Công văn của Uỷ ban Tư pháp) liên quan đến đề nghị UBTVQH giải thích Điều 25 Luật Thương mại năm 2005 và Điều 6, Điều 7 Luật Đầu tư năm 2014. Bên cạnh đó, quy định “có cách hiểu khác nhau trong việc thi hành” là chung chung, không biết cách hiểu khác nhau là của ai, từ đâu, chưa gắn trách nhiệm của chủ thể đề nghị giải thích trong việc thuyết minh để đưa ra căn cứ là cần phải đề nghị giải thích. Ba là, quy định về UBTVQH xem xét, quyết định việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh còn chung chung. 12 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 05(333) T3/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 9 Khoản 2 Điều 159 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015. 10 Tờ trình số 313/TTr-CP kiến nghị UBTVQH giải thích khoản 14 Điều 70 Hiến pháp liên quan đến thẩm quyền của Quốc hội quyết định phê chuẩn, gia nhập, chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân. 11 Công văn số 206/TANDTC-KHXX ngày 31/10/2014 đề nghị UBTVQH giải thích khoản 10 Điều 71 Luật Trọng tài thương mại năm 2010. 12 Công văn số 810/UBTVQH13-TP, ngày 26/12/2014 trả lời Công văn số 206/TANDTC-KHXX ngày 31/10/2014 đề nghị giải thích khoản 10 Điều 71 Luật Trọng tài thương mại năm 2010. 13 Công văn số 3991/UBTP13, ngày 03/6/2016 của Uỷ ban Tư pháp trả lời Công văn số 122/TANDTC-PC ngày 06/5/2016 của Toà án nhân dân tối cao đề nghị giải thích Điều 25 Luật Thương mại năm 2005 và Điều 6, Điều 7 Luật Đầu tư năm 2014. 14 Đối với đề nghị của Chính phủ giải thích khoản 14 Điều 70 Hiến pháp năm 2013. Xem xét, quyết định việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh của UBTVQH là quyền quan trọng thể hiện ý kiến của UBTVQH trong việc có hay không tiến hành giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Đây là bước quan trọng trong quy trình, thủ tục để giải quyết dứt điểm các đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Nếu UBTVQH quyết định không giải thích thì cũng đồng nghĩa với việc đề nghị giải thích đã được giải quyết dứt điểm. Nếu UBTVQH quyết định giải thích thì chuyển sang bước tiếp theo của quy trình, thủ tục. Quyền này của UBTVQH đã được quy định từ Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 (Điều 85). Tuy nhiên, đến nay vẫn chưa có quy định cụ thể, nên không rõ có phải đưa việc xem xét, quyết định việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh vào Chương trình phiên họp UBTVQH hay không? UBTVQH xem xét, quyết định việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh ở một phiên họp riêng và ra một văn bản riêng hay “tự hiểu” theo hướng nếu không có trong Chương trình (do Chủ tịch Quốc hội quyết định15), tức là không cần giải thích, nếu đã giao cơ quan soạn thảo, thẩm tra tức là UBTVQH đã quyết định việc giải thích. Cũng vì nhiều cách hiểu như vậy, nên từ năm 2008 đến nay, chưa lần nào UBTVQH biểu quyết, ban hành văn bản riêng thể hiện quyết định của tập thể UBTVQH là sẽ giải thích hoặc không giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Bốn là, còn thiếu quy định về quy tắc giải thích trong bước UBTVQH tiến hành giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Pháp luật hiện hành chỉ quy định về nguyên tắc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh mà chưa có quy định về quy tắc giải thích. Quy tắc giải thích xác định các “nguồn” thông tin nào sẽ được sử dụng làm căn cứ để giải thích (văn bản, tài liệu nào là “hợp pháp, hợp lệ”) cũng như việc sử dụng chúng (theo thứ tự ưu tiên) trong quá trình tiến hành giải thích. Ở Úc, pháp luật cũng quy định về vấn đề này với một số quy tắc giải thích theo thứ tự như: (i) phải dựa vào chính văn bản chứa đựng quy định cần giải thích gồm: lời nói đầu, các phần, chương, mục; kể cả tài liệu khi ban hành như thuyết minh, tờ trình và văn bản có liên quan; (ii) dựa vào quy định và tinh thần của Hiến pháp có liên quan đến quy định cần giải thích; (iii) theo hướng tốt nhất so với mục đích ban hành và cho đối tượng áp dụng; (iv) dựa vào quy định của pháp luật, tài liệu pháp lý có nội dung liên quan nhất đến quy định cần giải thích mà đã được trình Nghị viện tại thời điểm xây dựng, ban hành văn bản đó16. Năm là, chưa có sự phân biệt, tách bạch quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp với giải thích luật, pháp lệnh. Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 chỉ quy định về giải thích luật, pháp lệnh mà không quy định về giải thích Hiến pháp17. Điều này cho thấy, các nhà lập pháp đã có sự phân biệt, trong khi đó, theo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2013 thì giải thích Hiến pháp và giải thích luật, pháp lệnh được tiến hành theo quy trình, thủ tục chung; không có sự khác biệt về các bước cũng như yêu cầu, nội dung trong từng bước, kể cả trong việc quyết định giải thích, xem xét thông qua nội dung giải thích Hiến pháp đến công bố, công khai văn bản giải thích Hiến pháp. Về lý thuyết, quy định của pháp luật hiện hành chưa thật sự đề cao vị trí, vai trò của Hiến pháp. Trên thực tế, đến thời điểm hiện nay, do chỉ có duy nhất 01 đề nghị giải 13 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 05(333) T3/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 15 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 và Quy chế 1075. 16 Phần 5 - Hệ quy tắc giải thích pháp luật của Luật số 96 về giải thích pháp luật Úc năm 1901 được sửa đổi, bổ sung đến năm 2013. 17 Khoản 1 Điều 11 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 quy định “Việc soạn thảo, thông qua, công bố Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp và thủ tục, trình tự giải thích Hiến pháp do Quốc hội quy định”. thích Hiến pháp của Chính phủ theo Tờ trình số 313/TTr-CP ngày 05/9/2014 để đề nghị UBTVQH giải thích khoản 14 Điều 70 Hiến pháp năm 2013 và UBTVQH chưa triển khai thực hiện thẩm quyền giải thích Hiến pháp theo đề nghị này, nên chưa có cơ sở thực tế để đánh giá về quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp. Sau hơn hai năm, kể từ ngày nhận được đề nghị của Chính phủ mà UBTVQH vẫn chưa xem xét, quyết định việc giải thích nội dung trên thì đã phần nào cho thấy sự chậm trễ trong thi hành pháp luật. Ở góc nhìn khác, những nghiên cứu về lý thuyết cũng như thực tế pháp luật các nước trên thế giới đều coi giải thích Hiến pháp là một nội dung, một vấn đề thuộc cơ chế bảo vệ hiến pháp nên áp dụng quy trình, thủ tục riêng, trong đó chứa đựng những quy định hết sức chặt chẽ, đặc thù so với giải thích thường luật. 3. Một số kiến nghị tiếp tục hoàn thiện quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh Để giải quyết, khắc phục những hạn chế, bất cập trong quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, trong thời gian tới, chúng ta cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật hiện hành theo hướng: Trước mắt, cần ban hành một văn bản để cụ thể hoá những quy định của Luật Ban hành QPPL năm 2015 về giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Hình thức văn bản hợp lý có thể là nghị quyết của Quốc hội hoặc nghị quyết, pháp lệnh của UBTVQH. Đối với những quy định về quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, chúng tôi xin đề nghị: Một là, cụ thể hoá quy định UBTVQH tự mình quyết định giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh theo hướng: từ thực tiễn thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao, nếu có căn cứ cho rằng cần phải giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh thì UBTVQH xem xét, quyết định việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh; Hai là, bổ sung các quy định: (i) về thời điểm gửi đề nghị, nên ấn định một ngày trong tháng; (ii) về hình thức, nội dung của đề nghị, nên quy định hình thức văn bản đề nghị là Tờ trình và cụ thể hoá yêu cầu về hồ sơ đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh hợp lệ; (iii) về chủ thể giúp UBTVQH tiếp nhận, xử lý đề nghị nên giao cho Tổng thư ký Quốc hội; (iv) về trách nhiệm, thời hạn trả lời đề nghị của UBTVQH, nên quy định rõ UBTVQH phải có trách nhiệm trả lời bằng văn bản trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận được hồ sơ đề nghị hợp lệ... Ba là, cụ thể hoá quy định về UBTVQH xem xét, quyết định việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh theo hướng: (i) phải đưa vào Chương trình kỳ họp, khi có hồ sơ đề nghị hợp lệ và các tài liệu có liên quan được chuẩn bị; (ii) UBTVQH phải biểu quyết và ban hành văn bản để thể hiện quyết định giải thích hoặc không giải thích. Hình thức văn bản có thể là Nghị quyết hoặc Kết luận và phải được gửi cho chủ thể đề nghị; (iii) bổ sung quy định thời hạn tối đa mà UBTVQH phải xem xét, quyết định việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh; (iv) bổ sung quy định, UBTVQH không xem xét, quyết định đối với đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh mà nội dung đề nghị đã được quyết định trước đó. Bốn là, bổ sung quy định về quy tắc giải thích theo hướng quy định cụ thể về danh mục những loại văn bản, tài liệu sẽ được sử dụng làm cơ sở, căn cứ để tiến hành giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh; đồng thời, quy định về thứ tự ưu tiên và nguyên tắc sử dụng các loại văn bản, tài liệu. Cần lưu ý đến các loại văn bản, tài liệu chứa đựng chủ trương, đường lối của Đảng. Về lâu dài, cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung các văn bản có liên quan để đổi mới quy trình, thủ tục giải thích Hiến pháp theo hướng tách bạch với giải thích luật, pháp lệnh; qua đó, đề cao vị trí, vai trò của Hiến pháp, gắn kết, tạo sự đồng bộ cho cơ chế bảo vệ Hiến phápn 14 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 05(333) T3/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT