Nghiên cứu Lập pháp - Số 16 - Năm 2019

là một trong những quyền quan trọng, thuộc nhóm quyền đối xử bình đẳng giữa NLĐNN và người lao động bản địa. ILO cũng thể hiện rõ quan điểm này trong Công ước số 98 (năm 1994) về áp dụng những nguyên tắc của quyền tổ chức và thương lượng tập thể, Công ước số 97 (năm 1994) về người lao động di trú. Theo Điều 5 của BLLĐ Việt Nam năm 2012, người lao động có quyền thành lập, gia nhập, hoạt động công đoàn theo Luật Công đoàn để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của của mình. Tuy nhiên, theo quy định tại Điều 10 Hiến pháp năm 2013, Điều 1 và Điều 5 Luật Công đoàn Việt Nam năm 2012, Công đoàn là tổ chức chính trị - xã hội rộng lớn của giai cấp công nhân và người lao động Việt Nam tự nguyện thành lập dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, là thành viên trong hệ thống chính trị xã hội của Việt Nam, là trường học chủ nghĩa xã hội của người lao động. Như vậy theo quy định trên, chỉ người lao động Việt Nam mới được thành lập, gia nhập và hoạt động trong tổ chức Công đoàn Việt Nam với tư cách là đoàn viên công đoàn. Ngược lại, NLĐNN làm việc tại Việt Nam không có quyền này; đồng thời, họ cũng sẽ không có quyền tham gia Ban Chấp hành Công đoàn cơ sở và không thể trở thành người đại diện cho tập thể lao động trong các hoạt động nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể lao động trong doanh nghiệp. Đối tượng được gia nhập, thành lập công đoàn theo pháp luật Việt Nam có sự khác biệt với các quy định pháp luật quốc tế. Công ước số 87 của ILO và các giải thích chính thức của Ủy ban về Tự do Hiệp hội của ILO: tất cả người lao động, không có sự phân biệt dựa trên bất cứ đặc điểm nào như nghề nghiệp, giới tính, tuổi tác, nguồn gốc xuất thân, dân tộc, quốc tịch, tình trạng hôn nhân... đều có quyền tự do thành lập hoặc gia nhập công đoàn. Công ước 87 chỉ có ngoại lệ với đối tượng là những người làm việc trong lực lượng quân đội và công an. Theo đó, quyền thành lập, gia nhập công đoàn của những đối tượng này sẽ do pháp luật quốc gia quy định. Trong khi đó, pháp luật Việt Nam đã loại trừ quyền được thành lập và gia nhập công đoàn của một số đối tượng như: người lao động đang làm việc tại Việt Nam không có quốc tịch Việt Nam; người lao động trong khu phi chính thức, người lao động tự do, không có quan hệ việc làm và người lao động làm việc cho cá nhân, hộ gia đình. Liên quan đến quy định trên, một điểm cần lưu ý là mặc dù BLLĐ và Luật Công đoàn loại trừ các đối tượng lao động trên không có quyền thành lập và gia nhập công đoàn, nhưng Điều lệ Công đoàn Việt Nam vẫn mở rộng quyền này cho cả đối tượng là người lao động tự do hợp pháp. Bên cạnh đó, Mục 1.2 Điều lệ Công đoàn Việt Nam, văn bản hướng dẫn thi hành Điều lệ Công đoàn Việt Nam lại hạn chế một số đối tượng là “a. Người lao động có quốc tịch nước ngoài đang làm việc tại Việt Nam; b. Chủ doanh nghiệp, chủ tịch hội đồng quản trị, chủ tịch hội đồng thành viên, tổng giám đốc, giám đốc; người được ủy quyền quản lý doanh nghiệp hoặc ký hợp đồng lao động với người lao động trong doanh nghiệp THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 52 Số 16(392) T8/2019 thuộc khu vực ngoài nhà nước, khu vực có vốn đầu tư nước ngoài, bao gồm: phó chủ tịch hội đồng quản trị, phó tổng giám đốc, phó giám đốc, giám đốc nhân sự; c. Hiệu trưởng, viện trưởng; phó hiệu trưởng, phó viện trưởng được ủy quyền quản lý đơn vị hoặc ký hợp đồng lao động với người lao động trong đơn vị sự nghiệp ngoài công lập; d. Xã viên trong các hợp tác xã nông nghiệp; đ. Người đang trong thời gian chấp hành các hình phạt tù theo quyết định của tòa án”. Vì vậy, để bảo đảm sự tương thích giữa pháp luật quốc tế và pháp luật quốc gia, pháp luật Việt Nam cần từng bước hoàn thiện theo hướng bảo đảm quyền thành lập công đoàn đối với những người lao động hiện đang không có quyền thành lập và gia nhập công đoàn. Có quan điểm cho rằng: “nhằm tạo điều kiện cho những NLĐNN có được một tổ chức công đoàn để bảo vệ một cách tích cực các quyền và lợi ích chính đáng của họ trong quá trình lao động tại Việt Nam, nên xem xét cho phép thành lập công đoàn của NLĐNN tại Việt Nam, có sự quản lý của Nhà nước. Điều này có ý nghĩa là chúng ta có thể xem xét một cách tích cực theo hướng công đoàn lao động nước ngoài chỉ hoạt động nhằm bảo vệ quyền lợi ích lao động nước ngoài chứ không phải là tổ chức mang tính chất chính trị - xã hội như Công đoàn Việt Nam. Hay nói cách khác, chúng ta có thể thừa nhận sự tồn tại của tổ chức công đoàn của NLĐNN như là một tổ chức xã hội - nghề nghiệp trên lãnh thổ Việt Nam, không liên quan đến chính trị”4. Trên thực tế, Việt Nam vẫn chưa phê chuẩn và tham gia Công ước số 87 của ILO đã ban hành từ năm 1948 với nhiều nội dung quan trọng về quyền tự do hiệp hội và quyền được tổ chức. Để khắc phục tình trạng pháp luật Việt Nam có những điểm chưa phù hợp với pháp luật quốc tế, trong thời gian tới Nhà nước cần xem xét, cân nhắc về việc phê chuẩn và gia nhập công ước này để pháp luật về quyền công đoàn của người lao động 4 Cao Nhất Linh, Bảo vệ quyền, lợi ích của NLĐNN tại Việt Nam ( cua-nguoi-lao-dong-nuoc-ngoai-tai-viet-nam.aspx). 5 Nguyễn Mạnh Cường, Mô hình quan hệ lao động ở Việt Nam, Nxb. Khoa học và Kỹ thuật, Hà Nội 2013. tại Việt Nam có cơ hội tiếp cận và kế thừa những quy định tiến bộ, phù hợp của pháp luật quốc tế. Thứ ba, đối với các quy định bảo đảm quyền tự do liên kết của người lao động. Thiết chế đại diện trong quan hệ lao động thực chất là sự biểu hiện việc thực hiện quyền tự do liên kết trong quan hệ lao động, bao gồm hình thức đại diện và cách thức tổ chức đại diện cho thành viên của tổ chức cũng như những hoạt động trong quan hệ lao động để bảo vệ quyền và lợi ích cho thành viên của tổ chức đó; nó yêu cầu bảo đảm thực hiện cả với tổ chức đại diện cho người lao động và tổ chức đại diện cho người sử dụng lao động. Trên thực tế, không có công đoàn thì không tồn tại quan hệ lao động tập thể, mà chỉ có tập hợp các quan hệ lao động cá nhân; nhưng không có tổ chức đại diện cho người sử dụng lao động thì vẫn tồn tại quan hệ lao động tập thể, ít nhất là ở cấp doanh nghiệp. Để có sự vận hành bình thường cho người lao động, nhất định phải có tổ chức đại điện cho người lao động (công đoàn). Chính vì vậy, luật quan hệ lao động của một số nước thậm chí chỉ có quy định về công đoàn mà không có quy định về tổ chức người sử dụng lao động. Nhiều nước nhập luật công đoàn và luật quan hệ lao động là một. Nếu không có tổ chức công đoàn hoặc có nhưng không thật (tức là không đại diện thật và không bảo vệ thật) thì thiết chế đại diện sẽ không hoạt động, kể cả trường hợp có thành lập cũng không hoạt động được5. Theo cam kết trong Hiệp định CPTPP, riêng Việt Nam có được thời gian chuẩn bị là 05 năm kể từ ngày Hiệp định có hiệu lực (tức là khoảng 07 năm kể từ khi ký Hiệp định) để cho phép các tổ chức của người lao động ở cấp cơ sở doanh nghiệp có thể gia nhập hoặc cùng nhau thành lập tổ chức của người lao động ở cấp cao hơn như cấp ngành, cấp vùng theo đúng trình tự đăng THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 53Số 16(392) T8/2019 ký được pháp luật quy định một cách công khai, minh bạch. Tôn chỉ, mục đích, trình tự, thủ tục thành lập và phương thức hoạt động của các tổ chức của người lao động ở mức độ này cũng phải tuân thủ đầy đủ theo các quy định của pháp luật Việt Nam và phù hợp với các quy định của ILO. Thời gian chuẩn bị này là để Việt Nam hoàn thiện hệ thống pháp luật và tổ chức bộ máy quản lý để bảo đảm tốt nhất quyền lợi cho người lao động6. Tham gia vào Hiệp định CPTPP, Việt Nam sẽ phải tôn trọng đầy đủ nguyên tắc tự do liên kết và đây được coi là phần khó khăn nhất trong các thách thức về lao động của Hiệp định CPTPP. Hiện nay, tất cả các công đoàn đều phải thuộc Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam. Nhưng theo CPTPP, người lao động có quyền tự do thành lập hoặc gia nhập tổ chức mà họ lựa chọn. Đây là một thay đổi quan trọng không chỉ đối với người lao động và Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam mà còn đối với người sử dụng lao động và Chính phủ. Bởi vì người sử dụng lao động có thể phải ứng phó với các tổ chức của người lao động không thuộc Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam tại nơi làm việc và Chính phủ sẽ phải xây dựng một hệ thống hiệu quả để xác nhận các tổ chức này với tư cách là tổ chức đại diện của người lao động tham gia vào thương lượng tập thể và các hành động tập thể khác trong quan hệ lao động. Như vậy, BLLĐ cần bổ sung các quy định về tổ chức đại diện của người lao động, về thủ tục đăng ký, nghĩa vụ, quyền hạn tự chủ phù hợp với quy định của ILO và pháp luật Việt Nam, nhằm hướng đến mục đích bảo đảm quyền của lao động nước ngoài tại các doanh nghiệp mà họ làm việc. Trước hết là các hình thức tương tác đã được quy định trong pháp luật, bao gồm đối thoại, thương lượng tập thể, đình công và các hoạt động tập thể khác trong quan hệ lao động. Ngoài ra, pháp luật cũng cần bổ sung các nội dung về bảo vệ tổ chức của người lao động để không bị người sử dụng lao động can thiệp và phân biệt đối xử nhằm vô hiệu hóa hoặc làm suy 6 Vụ Chính sách thương mại đa biên - Bộ Công thương (2019), Các cam kết về Lao động - Công đoàn của Hiệp định CPTPP, https://sct.quangbinh.gov.vn/3cms/cac-cam-ket-ve-lao-dong---cong-doan-cua-hiep-dinh-cptpp.htm yếu khả năng đại diện, bảo vệ cho quyền lợi của người lao động; bảo đảm nghĩa vụ thương lượng thiện chí của người sử dụng lao động khi tiến hành thương lượng tập thể với tổ chức của người lao động về tiền lương và các điều kiện lao động khác. Thứ tư, vấn đề bảo đảm quyền của NLĐNN tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc tại doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài ở Việt Nam Hiện nay, Luật Bảo hiểm xã hội (BHXH) năm 2014, sửa đổi năm 2015 (thay thế Luật BHXH năm 2006) đã bổ sung NLĐNN làm việc tại Việt Nam vào đối tượng áp dụng BHXH bắt buộc. Theo Điều 124 Luật BHXH năm 2014, sửa đổi, bổ sung năm 2015, quy định này có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2018. Việc tham gia BHXH và các chế độ BHXH cụ thể áp dụng đối với NLĐNN cần được quy định chi tiết. Cần nghiên cứu xây dựng các điều kiện để ký kết các hiệp định khung với một số nước phái cử về chính sách BHXH cho lao động di cư, đặc biệt là lao động nước ngoài đến Việt Nam làm việc, thúc đẩy bảo vệ quyền của người lao động di cư. Bởi lẽ, việc thực hiện BHXH bắt buộc với NLĐNN sẽ rất khó khăn khi Việt Nam còn thiếu sự kết nối và thỏa thuận hợp tác trong lĩnh vực này với các đối tác. Vì vậy, xác định rõ đối tượng tham gia cũng như quy định về thuế hay chuyển đổi tiền tệ là những yếu tố không thể thiếu trong thực thi chính sách BHXH với người lao động di trú. Đây chính là bảo đảm nguyên tắc công bằng và tránh tình trạng thu bảo hiểm chồng chéo, gây ảnh hưởng không tốt đối với người lao động và doanh nghiệp. Nếu các yếu tố trên không rõ ràng, thị trường lao động nói riêng và môi trường đầu tư nói chung khó tránh khỏi những ảnh hưởng tiêu cực. Vì vậy, cần sớm ban hành văn bản hướng dẫn thi hành chế độ BHXH bắt buộc với NLĐNN vào Việt Nam làm việc. Điều này không chỉ cụ thể hóa Luật BHXH với các nước nhằm bảo đảm tối ưu hóa các quyền THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 54 Số 16(392) T8/2019 lợi không chỉ cho NLĐNN làm việc tại Việt Nam mà còn đảm bảo quyền lợi cho số đông người lao động Việt Nam đang và sẽ đi làm việc ở nước ngoài. Thứ năm, hoàn thiện quy định pháp luật về quản lý nhà nước đối với lao động là người nước ngoài làm việc trong doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài tại Việt Nam Bối cảnh quốc tế hiện nay vừa mang đến những thuận lợi, vừa tạo ra những khó khăn cho công tác quản lý lao động nước ngoài của Việt Nam. Chính vì vậy, giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật về quản lý nhà nước đối với người lao động là người nước ngoài làm việc trong doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài tại Việt Nam được đặt ra. Cụ thể: Một là, tiếp tục hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật về quản lý lao động nước ngoài phù hợp với các quy định của pháp luật quốc tế. Tiếp tục nghiên cứu, đàm phán, ký kết, phê chuẩn các công ước quốc tế liên quan. Xây dựng Luật cho lao động di cư bao gồm cả đối tượng lao động đi làm việc ở nước ngoài và lao động người nước ngoài đến Việt Nam làm việc, cho phép điều chỉnh tất cả các đối tượng theo hướng khuyến khích di cư hợp pháp, an toàn, phòng chống di cư trái phép trên cơ sở xem xét quá trình di cư như một chỉnh thể liên tục, thống nhất và bao trùm được các đối tượng di cư và mọi giai đoạn của quá trình di cư (trước khi đi, xuất cảnh, nhập cảnh, hồi hương và tái hòa nhập). Hai là, sửa đổi, bổ sung nội dung về lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam trong BLLĐ năm 2012 theo hướng tăng cường công tác quản lý nhà nước về lao động nước ngoài, đơn giản hóa các thủ tục hành chính để phù hợp với thị trường lao động và tạo điều kiện để doanh nghiệp, tổ chức tuyển lao động nước ngoài mà lao động Việt Nam không đáp ứng được. Cụ thể là: - Trong quá trình sửa đổi BLLĐ, cần nghiên cứu, hoàn thiện cơ chế, chính sách về quản lý lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam đồng bộ với các quy định có liên quan đến Luật Đầu tư, Luật Nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước trong lĩnh vực này. Nghiên cứu, sửa đổi các quy định về thành viên góp vốn là người nước ngoài theo hướng quy định mức góp vốn cụ thể, phù hợp để tránh lạm dụng. Cần có các quy định cụ thể về mức góp vốn phù hợp để được xác nhận không thuộc diện cấp giấy phép lao động cho lao động nước ngoài là chủ đầu tư, chủ sở hữu doanh nghiệp và phù hợp với thông lệ quốc tế. - Hồ sơ đề nghị xác nhận NLĐNN không thuộc diện cấp giấy phép lao động cần quy định bổ sung thêm giấy khám sức khỏe và phiếu lý lịch tư pháp của từng người, để chặt chẽ hơn trong công tác quản lý. - Đề nghị nghiên cứu xem xét, sửa đổi về điều kiện cấp Giấy phép lao động giống như các quốc gia khác. Theo đó, Bộ Lao động - Thương binh và xã hội sẽ ban hành danh mục ngành nghề công việc được phép tuyển dụng lao động nước ngoài hàng năm hoặc theo giai đoạn. Căn cứ vào danh mục công việc đó, các doanh nghiệp, nhà thầu mới được tuyển dụng lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam. - Nghiên cứu sửa đổi các quy định về hồ sơ, giấy tờ đề nghị cấp Giấy phép lao động hoặc xác nhận không thuộc diện cấp giấy phép lao động để bảo đảm cải cách thủ tục hành chính và nâng cao hiệu quả quản lý như: bỏ lý lịch tư pháp phía nước ngoài; quy định cụ thể về thời gian kinh nghiệm của vị trí công việc nhà quản lý, giám đốc điều hành; hướng dẫn cụ thể đối với các loại bằng cấp, trình độ chuyên môn của người nước ngoài - Đề nghị cho phép chuỗi hợp đồng lao động đối với NLĐNN (Điều 22) để phù hợp với nội dung của Giấy phép lao động cũng như phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành. - Bổ sung trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước về lao động, đặc biệt là thẩm quyền của Bộ Lao động - Thương binh và xã hội nhằm tăng hiệu quả quản lý lao động nước ngoài. Theo đó, góp phần khắc phục một số bất cập đối với các trường hợp NLĐNN làm việc cho các Bộ, ngành, cơ quan trung ương và địa phương. THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 55Số 16(392) T8/2019 Ba là, trường hợp không thuộc diện cấp giấy phép lao động là thành viên góp vốn: Theo quy định tại khoản 1 Điều 24 của Luật Đầu tư thì nhà đầu tư có quyền góp vốn, mua cổ phần, phần vốn góp vào tổ chức kinh tế. Đồng thời, Luật Đầu tư không có quy định cụ thể về mức góp vốn bao nhiêu thì được coi là nhà đầu tư. Do đó, có một số trường hợp lợi dụng quy định này chỉ góp 7 Đề tài khoa học cấp Bộ (2018), Quản lý Nhà nước về lao động nước ngoài tại Việt Nam trong bối cảnh hội nhập quốc tế - thực trạng và giải pháp (tr.142-145), Viện Nghiên cứu lập pháp, Hà Nội. vốn vài triệu đồng để được coi là thành viên góp vốn và được xác nhận không thuộc diện cấp giấy phép lao động (như đã xảy ra ở tỉnh Khánh Hòa, tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu). Do đó, cần có các quy định cụ thể về mức góp vốn phù hợp để được xác nhận không thuộc diện cấp giấy phép lao động cho lao động nước ngoài là chủ đầu tư, chủ sở hữu doanh nghiệp và phù hợp với thông lệ quốc tế7 TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. BLLĐ số 10/2012/QH10 ngày 18/6/2012. 2. Công ước quốc tế về Bảo vệ các quyền của người lao động di trú và các thành viên gia đình họ, 1990 được thông qua theo Nghị quyết A/RES/45/158 ngày 18/12/1990 3. Công ước số 87, ngày 09/7/1948, Công ước về Quyền tự do hiệp hội và về việc bảo vệ quyền được tổ chức, 1948. 4. Hiến pháp 2013. 5. Luật Việc làm năm 2013. 6. Luật Công đoàn Việt Nam năm 2012. 7. Luật BHXH năm 2014. 8. Lê Thị Hoài Thu, Bảo đảm quyền con người trong pháp luật lao động Việt Nam, Nxb Đại học quốc gia Hà Nội, Hà Nội, 2013 9. Nghị định số 34/2008/NĐ–CP ngày 25/3/2008 quy định về tuyển dụng và quản lý NLĐNN làm việc tại Việt Nam. 10. Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO) (2011), Quan hệ việc làm; Tài liệu hướng dẫn khuyến nghị số 198 của Tổ chức Lao động Quốc tế, Vụ Đối thoại xã hội, Luật Lao động và Quản lý Lao động Văn phòng Lao động Quốc tế, tháng 08/2011. Vụ Chính sách thương mại đa biên Bộ Công thương (2019), Các cam kết về Lao động - Công đoàn của Hiệp định CPTPP, https://sct.quangbinh.gov.vn/3cms/cac-cam-ket-ve-lao-dong---cong-doan-cua-hiep-dinh-cptpp.htm. Chính phủ - quyền hành pháp - có nhiệm vụ hoạch định chính sách nhà nước và chịu trách nhiệm trước chính sách đưa ra đó. Hiến pháp cũng phải xác định trách nhiệm của Chính phủ đối với chính sách của mình nhưng cơ chế trách nhiệm chưa được làm rõ. Đặc biệt, vấn đề trách nhiệm tiêu cực của Chính phủ (Chính phủ có bị bất tín nhiệm, bị giảỉ tán giữa nhiệm kỳ như Hiến pháp năm 1946 đã có quy định hay không) thì vẫn như các Hiến pháp trước là không được quy định. Khi Hiến pháp không (hoặc chưa) nêu vấn đề này, có nghĩa là sự thể hiện vị trí, vai trò của Chính phủ với tính cách là cơ quan thực hiện quyền hành pháp là chưa hoàn toàn thành công. Bản năng của Chính phủ với tính cách là cơ quan thực hiện quyền hành pháp - hoạch định và thực thi chính sách quốc gia - đòi hỏi phải có cơ chế cộng đồng trách nhiệm (trách nhiệm tập thể - collective responsibility) rất cao. Các phiên họp Chính phủ phải được tổ chức sao cho có thể bảo đảm để các thành viên thẳng thắn bàn thảo các vấn đề gai góc của quốc gia, giải quyết những xung đột về lợi ích trong hoạch định chính sách. Tính trách nhiệm tập thể thể hiện một Chính phủ thực thi quyền lực “mạnh mẽ và sáng suốt”. Đương nhiên, đi cùng với tính trách nhiệm tập thể đoàn kết, thống nhất này phải là cơ chế chịu cùng trách nhiệm tập thể chung - bị bất tín nhiệm, bị lật đổ. Cơ chế đó chính là góp phần đề cao vị trí của Chính phủ đúng với tính chất thực hiện quyền hành pháp của nó QUYỀN HÀNH PHÁP THEO ... (Tiếp theo trang 20) THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 56 Số 16(392) T8/2019 Tóm tắt: Điểm tương đồng khá thú vị giữa chính thể đại nghị ở Anh và chính thể xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam là vai trò nổi bật của cơ quan dân cử cao nhất (nghị viện - quốc hội)2. Vì vậy, việc nghiên cứu mối quan hệ giữa cơ quan lập pháp và tư pháp nói chung cũng như hoạt động giám sát của nghị viện đối với nhánh quyền tư pháp nói riêng ở vương quốc Anh sẽ mang lại nhiều giá trị tham khảo cho Việt Nam. 2 Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình lý luận nhà nước và pháp luật, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 2016, tr.422. MỘT SỐ GIÁ TRỊ THAM KHẢO CHO VIỆT NAM1 1 Bài viết này là một phần từ kết quả triển khai nghiên cứu đề tài khoa học cấp Bộ: Nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của Quốc hội đối với hoạt động tư pháp đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam theo Hiến pháp 2013 do TS. Trần Văn Thuân, Viện Nghiên cứu lập pháp làm chủ nhiệm. GIÁM SÁT CỦA NGHỊ VIỆN ĐỐI VỚI NHÁNH QUYỀN LỰC TƯ PHÁP Ở VƯƠNG QUỐC ANH: Đậu Công Hiệp* * ThS. Khoa Pháp luật Hành chính-nhà nước, Trường Đại học Luật Hà Nội. Abstract The interesting similarity between the Parliament of the United Kingdom and the National Assembly of Vietnam is the prominent role of the highest elected body (the Parliament – the National Assembly). The relationship between the legislative body and the judiciary one in general as well as the parliamentary supervision over the judicial body in particular in the United Kingdom would provide valuable references for Vietnam. Thông tin bài viết: Từ khóa: Nghị viện Anh, quốc hội, giám sát tư pháp của Nghị viện Anh. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 23/07/2019 Biên tập : 15/08/2019 Duyệt bài : 21/08/2019 Article Infomation: Keywords: Parliament of the United Kingdom; National Assembly; Parliament of the United Kingdom’s supervision over the judicial body. Article History: Received : 23 Jul. 2019 Edited : 15 Aug. 2019 Approved : 22 Aug. 2019 Nghị viện là một thiết chế lâu đời. Nếu không kể tới nền dân chủ cổ đại ở Athens, nơi tồn tại một Hội nghị công dân (Ecclesia) vừa có quyền tối cao trong việc quyết định các công việc trọng đại, vừa có quyền thành lập ra những cơ KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 57Số 16(392) T8/2019 quan chức năng khác3, hay Hội nghị Đại diện đẳng cấp ở Pháp có quyền quyết sách về thuế khóa4; thì vương quốc Anh có thể coi là cái nôi của Nghị viện tư sản5. Để có được một mô hình đại nghị như ngày hôm nay, chính thể của vương quốc Anh đã trải qua một sự tiến triển được đánh giả là “tuy chậm-chạp nhưng vững-chắc và ôn-hòa”6, với những cột mốc quan trọng từ Đại Hiến chương (Magna Carta) 1215, Đạo luật về các quyền (Bill of rights) 1689, tới đạo luật về Nghị viện (Parliament Act) 1911. Có một sự tương đồng khá thú vị giữa chính thể đại nghị ở Anh và chính thể xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam, đó chính là ở vai trò nổi bật của cơ quan dân cử cao nhất (nghị viện – quốc hội)7. Vì vậy, việc nghiên cứu mối quan hệ giữa cơ quan lập pháp và tư pháp nói chung cũng như hoạt động giám sát của nghị viện đối với nhánh quyền tư pháp nói riêng ở vương quốc Anh chắc chắn sẽ có nhiều giá trị tham khảo cho Việt Nam. 1. Đạo luật Cải cách Hiến pháp8 và sự thay đổi trong quan niệm về giám sát tư pháp của Nghị viện ở vương quốc Anh Sự ra đời của Đạo luật Cải cách Hiến pháp (Constitutional Reform Act) 2005 đánh dấu một sự thay đổi quan trọng trong hệ thống tư pháp vương quốc Anh. Về mặt bối cảnh xoay quanh mối quan hệ giữa Nghị viện và nhánh quyền tư pháp, phải thấy rằng 3 David Held, Các mô hình quản lí nhà nước hiện đại, Phạm Nguyên Trường dịch, Nxb. Tri Thức, Hà Nội, 2017, trang 50. 4 Nguyễn Minh Tuấn, Giáo trình lịch sử nhà nước và pháp luật thế giới, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, 2014, tr.164. 5 Nguyễn Đăng Dung, Đặng Minh Tuấn, Giáo trình Luật Hiến pháp Việt Nam, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, 2014, tr.423. 6 Trần Đức An, Chính trị phổ thông, Nxb. Sáng, Sài Gòn, tr.50, 1965. 7 Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình lý luận nhà nước và pháp luật, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, 2016, tr.422. 8 Xem nguyên văn tại: https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2005/4/part/3/crossheading/annual-report 9 Montesquieu chỉ ra ba trường hợp ngoại lệ mà lập pháp có thể can thiệp vào tư pháp: (1) Khi người bị xét xử là quý tộc thì không thể bị xét xử bởi tòa án thông thường mà phải bởi Quý tộc viện (2) Khi luật pháp “mù quáng” và “khắc nghiệt” còn các vị quan tòa thì máy móc. (3) Khi cơ quan lập pháp đóng vai trò là người tố cáo. Xem:Montesquieu, Tinh thần pháp luật, Hoàng Thanh Đạm dịch, Nxb Thế giới, Hà Nội, 2018, tr.148, 149. 10 Một câu nói thường được trích dẫn để miêu tả điều này: Nghị viện có thể làm mọi thứ trừ việc biến đàn ông thành đàn bà. Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình lịch sử nhà nước và pháp luật thế giới, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, 2014, tr.227. 11 Theo: Raymond Wacks, Triết học luật pháp, Phạm Kiều Tùng dịch, Nxb Tri Thức, Hà Nội, 2011, tr.48, 49. ngay từ xa xưa, ưu thế rõ ràng của nhánh quyền lập pháp so với tư pháp ở Anh đã là một đặc điểm của chính thể đại nghị này. Montesquieu tuy đề cao việc phân định rõ các nhánh quyền lực nhưng lại ca ngợi việc ở Anh có những cơ chế để cơ quan lập pháp (mà ông nhấn mạnh chủ yếu vào Quý tộc viện) can thiệp nhằm ngăn ngừa sự sai trái và thiếu sót của tư pháp9. Điều này có thể giải thích trên hai khía cạnh: (1) Bản thân nhánh quyền lập pháp ở Anh được coi là có rất nhiều quyền hạn. Hình thức nghị viện manh nha ra đời từ thế kỷ XI, khi người Normand cai trị nước Anh nhưng không hiểu rõ luật lệ của địa phương nên phải triệu tập các lãnh chúa để hỏi ý kiến. Đến sau các cuộc cách mạng tư sản, quyền lực của nhà vua suy yếu và nghị viện nắm rất nhiều quyền10. (2) Bản thân nhánh quyền tư pháp với đại diện là các vị quan tòa cũng biểu lộ những bất cập, đặc biệt là trong hệ thống Thông luật, nơi luật bất thành văn ngự trị. Từ thế kỷ XVIII, Bentham đã đánh giá các quan tòa Anh là “thiên vị, đồi bại và có tính khí thất thường”. Ông đề xướng việc đặt ra luật thành văn rõ ràng để các quan tòa ít phải giải thích luật11. Như vậy, có thể thấy rằng sự chi phối của Nghị viện lên hệ thống cơ quan xét xử là có nguyên nhân sâu xa từ trong lịch sử cũng như chính trị của Anh và đặc biệt là trong bối cảnh đất nước này nổi tiếng với một chế độ đại nghị điển hình. Điều đó KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 58 Số 16(392) T8/2019 vẫn còn được biểu hiện một cách khá rõ nét trong pháp luật Anh đương đại, nhất là trước khi có Đạo luật Cải cách Hiến pháp. Trong đó có một số biểu hiện quan trọng như: - Trước Đạo luật Cải cách Hiến pháp 2005 và trên thực tế là vào năm 2009, Tòa án tối cao được tích hợp trong Thượng viện (hay Quý tộc viện – House of Lords) với người đứng đầu là Lord Chancellor (Đại chưởng Ấn) và các thành viên được gọi là Law Lords (các Nghị sĩ Pháp luật). Khi đó vương quốc Anh không có Tòa án tối cao mà chỉ có Ủy ban phúc thẩm (Appellate committee) thuộc Thượng viện nắm quyền xét xử. - Về mặt tổ chức, Đại chưởng ấn vừa là một Thượng nghị sĩ, vừa là một bộ trưởng trong nội các, lại vừa là một thẩm phán đứng đầu các thẩm phán trong Ủy ban Phúc thẩm12. Ngoài ra, Đại chưởng ấn còn nắm các vị trí trong giáo hội Anh giáo và văn phòng hoàng gia13. - Việc bổ nhiệm thẩm phán trên nguyên tắc là thuộc thẩm quyền của Hoàng đế theo đề xuất của Thủ tướng (đối với thẩm phán tòa tối cao) và Đại chưởng ấn (đối với thẩm phán tòa cao cấp) nhưng trong quy trình này Ủy ban Nội vụ (và sau này là Ủy ban các vấn đề hiến định) của Hạ viện có quyền thẩm tra việc này thông qua điều trần hoặc các cơ chế báo cáo14. - Cả hai viện đều có quyền yêu cầu Hoàng đế loại bỏ một thẩm phán của Tòa cấp cao hoặc Tòa phúc thẩm theo Khoản 3, Điều 11 Đạo luật về Tòa án tối cao 1981 với nền tảng có từ Đạo luật về sự chuyển giao 12 https://publications.parliament.uk/pa/ld201415/ldselect/ldconst/75/7504.htm. 13 Nguyên trong lịch sử, Đại chưởng ấn thường là các chức sắc tôn giáo thông thái và thường đưa ra những phán xét khôn ngoan. Vì vậy, dần dần vị trí Đại chướng ấn cũng kiêm thêm các công việc mang tính chất xét xử và lãnh đạo các thẩm phán tối cao. 14 Cheung Wai-lam, The Process of Appointment of Judges in Some Foreign Countries: The United Kingdom, 22 November 2000, 15 Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình lịch sử nhà nước và pháp luật thế giới, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, 2014, tr.227. 16 Chris Ballinger, The House of Lords 1911-2011: A Century of Non-Reform, Bloomsbury Publishing, 2014. 17 Theo: Richard Benwell and Oonagh Gay, The Separation of Powers, Parliament and Constitution Centre, House of Common Library. researchbriefings.files.parliament.uk/documents/SN06053/SN06053.pdf 1701. Quyền nay cho đến ngày nay vẫn còn được duy trì nhưng thực tế rất ít khi được sử dụng. Riêng ở nước Anh và xứ Wales, chưa bao giờ có thẩm phán nào bị bãi nhiệm (trường hợp duy nhất xảy ra vào năm 1830 ở Bắc Ireland)15. - Ngân sách của cơ quan xét xử tối cao phải xin trực tiếp từ Thượng viện bởi nó là một bộ phận của Thượng viện. Theo Chris Ballinger, ngân sách dành cho Ủy ban Phúc thẩm khi nó còn thuộc Thượng viện là rất nhỏ và người đứng đầu cơ quan này dường như khó có thể thương lượng một cách rõ ràng về các khoản chi hàng năm16. Tuy nhiên, kể từ sau Đạo luật Cải cách Hiến pháp 2005, tính độc lập của tòa án được nhấn mạnh hơn và sự ảnh hưởng của Nghị viện lên nhánh quyền tư pháp có xu hướng giảm bớt. Theo một tài liệu nghiên cứu của Hạ viện Anh thì nguyên nhân ra đời Đạo luật trên một phần là do yêu cầu phân chia quyền lực được đặt ra tại Đoạn 1, Điều 6, Công ước Châu Âu về Nhân quyền trong khi đó luật hiến pháp ở Anh vẫn còn bị đánh giá là “hỗn hợp quyền” chứ không phải phân quyền17. Có thể nói, tính độc lập tư pháp được nhắc đi nhắc lại trong Đạo luật này như là một yêu cầu và nhiệm vụ gắn với pháp quyền. Hầu hết các cải cách từ Đạo luật này đều hướng tới việc bảo vệ tính độc lập tư pháp. Điều này khẳng định sự chuyển đổi rõ rệt về mặt quan niệm của nhà nước Anh về việc Nghị viện không nên can thiệp quá sâu vào tư pháp. Bản thân nhánh quyền tư pháp có thể tự tồn tại một cách độc lập dựa trên hai nền tảng lớn là tính minh bạch và nguyên KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 59Số 16(392) T8/2019 tắc hai cấp xét xử. Điều này là đủ để đảm bảo tính đúng đắn của việc vận dụng quyền tư pháp. Ở đây, cần thấy rằng, nguyên tắc hai cấp xét xử là cách thức tự kiểm soát của nhánh quyền tư pháp để đảm bảo tính đúng đắn của hoạt động xét xử. Trong khi đó, tính minh bạch mà tòa án phải đảm bảo lại phản ánh sự kiểm soát từ bên ngoài, trong đó có cơ chế nghị viện. Vì thế, trong phần tiếp theo, chúng tôi sẽ làm rõ một số khía cạnh của việc Nghị viện giám sát tư pháp dựa trên những trụ cột lớn đã trình bày, trong đó tập trung vào sự cân bằng giữa tính độc lập của tòa án với nhu cầu bảo đảm tính minh bạch trong hoạt động của cơ quan này thông qua hoạt động của nghị viện. 2. Một số biện pháp giám sát của Nghị viện đối với nhánh quyền lực tư pháp trong pháp luật Vương quốc Anh 2.1. Chế độ báo cáo định kỳ Điều 54 Đạo luật Cải cách Hiến pháp quy định một cách ngắn gọn về chế độ báo cáo định kỳ hàng năm của tòa án tối cao. Cụ thể, sớm nhất sau mỗi năm tài chính, Tòa án tối cao phải chuẩn bị một bản báo cáo về các vấn đề của mình trong năm đó và chuyển tới các địa chỉ sau: - Đại chưởng ấn (Lord Chancellor) kiêm Bộ trưởng Tư pháp. - Thủ tướng Scotland - Thủ tướng Bắc Ireland - Thủ tướng xứ Wales Đại chưởng ấn sau đó phải chuyển báo cáo này tới cả Thượng viện và Hạ viện. Khi Đạo luật Cải cách Hiến pháp mới ra đời, vẫn chưa có một hướng dẫn cụ thể về nội dung báo cáo này. Người phụ trách về tư pháp trong Thượng viện Anh khi đó chỉ trả lời chung chung rằng: “báo cáo này sẽ gồm những thứ mà chúng ta đang quan tâm”18. Cho đến hiện nay, báo cáo thường niên của 18 https://publications.parliament.uk/pa/ld200607/ldselect/ldconst/151/151.pdf, tr.43. 19 Xem tại đây: https://www.supremecourt.uk/docs/annual-report-2017-18.pdf 20 Gee, G., "The Financial and Administrative Independence of The UK Supreme Court: Five Years On", (2015) 21(1) European Journal of Current Legal Issues. 21 Tòa án tối cao thường có những nội dung như sau: - Tổng quan về sứ mệnh, mục tiêu - Báo cáo về sự thay đổi nhân sự (nếu có) - Báo cáo về công tác xét xử, bao gồm các số liệu và thông tin về một số vụ việc quan trọng được đưa ra xét xử trong năm - Báo cáo về công tác quần chúng - Báo cáo về công tác đối ngoại - Báo cáo về hoạt động hợp tác - Báo cáo về hệ thống quản trị - Báo cáo về trách nhiệm - Báo cáo về tài chính Nói chung, với một bản báo cáo với nội dung tương đối dày dặn (riêng báo cáo năm 2017 dày tới 116 trang)19, các báo cáo thường niên này là một nguồn cung cấp thông tin quan trong cho nghị viện và đồng thời cho cả công chúng theo đúng nguyên tắc minh bạch trong hoạt động của tòa án. Để đảm bảo sự độc lập của tòa án, đặc biệt sau khi Tòa tối cao tách ra khỏi thượng viện một cách chính thức từ năm 2009, cơ chế báo cáo đối với nghị viện có phần giảm bớt sức ép. Trước đó, vào mỗi năm, Ủy ban phúc thẩm trong thượng viện phải trình báo cáo để xin cấp ngân sách cho năm tài chính tiếp theo. Cơ chế này được nhận xét là khiến các Thượng nghị sĩ Pháp luật bị gò bó trong một thủ tục nghị viện cổ hủ20. Ngày nay, kinh phí của Tòa án tối cao không phải trực tiếp xin từ Nghị viện mà được hình thành từ các nguồn sau21: - Nguồn cung từ Bộ Tư pháp - Tiền án phí và các khoản tài trợ từ Chính quyền Scotland, Bắc Ireland - Tiền cho thuê nhà, bán đồ lưu niệm, tiệm café của Tòa án tối cao Nói chung, nguồn thu quan trọng và chủ KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 60 Số 16(392) T8/2019 yếu nhất của Tòa án tối cao vương quốc Anh đến từ Chính phủ mà đại diện là Bộ Tư pháp. Theo một Bản ghi nhớ giữa Bộ Tư pháp và Tòa án tối cao năm 201322, về vấn đề tài chính, Tòa án tối cao sẽ ước tính một khoản kinh phí cần thiết và thảo luận về định mức này với Bộ Ngân khố cũng như Bộ Tư pháp sau khi đã đệ trình cho Đại chưởng ấn. Sau khi cả hai cơ quan này kiểm tra kỹ lưỡng về tính đúng đắn của định mức kinh phí trên, Bộ Ngân khố sẽ đưa nó vào tổng dự tính chi hàng năm của Chính phủ để trình Hạ viện theo khoản 4, điều 6, Đạo luật về Kinh phí và nguồn lực của Chính phủ năm 200023. Như vậy, chúng ta có thể thấy phần nào sự phụ thuộc giữa Tòa án tối cao vào Nghị viện tuy đã giảm bớt, từ việc phải xin kinh phí hoạt động trực tiếp từ Nghị viện, ngày nay, khoản tiền này đã nằm trong tổng dự toán kinh phí của Chính phủ. Tuy nhiên, vai trò của Nghị viện cũng không mất đi hoàn toàn. Trong một báo cáo của Ủy ban về các vấn đề hiến định của Hạ viện24, cơ quan này cho biết, nếu cần thiết, Nghị viện có thể tổ chức những phiên điều trần liên quan đến vấn đề nhu cầu hỗ trợ tài chính của tòa án. Và theo họ, các bản báo cáo công tác thường niên sẽ tạo cơ hội đối thoại giữa Tòa án và Nghị viện, đặc biệt là trong các vấn đề mang tính xây dựng như ngân sách. Nói chung, chế độ báo cáo định kỳ có ý nghĩa rất quan trọng trong mối liên hệ giữa Tòa án và Nghị viện. Mặc dù vậy, xu hướng ngày nay cho thấy các báo cáo định kỳ hàng năm của Tòa án chủ yếu hướng tới công chúng nhằm nâng cao tính minh bạch tư pháp. Dù sao, đây cũng là một cơ sở quan trọng để Nghị viện có thể thi hành vai trò giám sát tư pháp của mình, đặc biệt là trên lĩnh vực ngân sách. 22 https://www.supremecourt.uk/docs/concordat-with-ministry-of-justice-150113.pdf 23 https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2000/20/section/6 24 https://publications.parliament.uk/pa/cm200405/cmselect/cmconst/275/27508.htm 25 https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/272368/6945.pdf 26 Ninth Report of Session 2006–07, The Meaning of Public Authority under the Human Rights Act (HL Paper 77/HC 410); Seventh Report of Session 2003–04, The Meaning of Public Authority under the Human Rights Act (HL Paper 39/HC 382). 2.2. Cơ chế giám sát thực thi pháp luật Với tư cách là cơ quan lập pháp, Nghị viện Anh thường xuyên thực hiện các hoạt động giám sát việc thực thi những sản phẩm lập pháp của mình, hay còn gọi là Giám sát hậu lập pháp (Post-legislative Scrutiny). Ở Anh, việc giám sát thực thi pháp luật không có một cơ sở pháp lý ở tầm đạo luật mà chủ yếu biểu hiện thông qua các hoạt động cụ thể của các Ủy ban của cả hai viện. Hoạt động này được khởi động và hoàn thiện dần qua các năm gần đây. Trong một tài liệu nghiên cứu được thực hiện bởi Bộ Tư pháp25, lý do của việc tiến hành các hoạt động giám sát thực thi pháp luật này bao gồm: (1) Quy định tốt hơn, (2) Tập trung vào quá trình thực thi, (3) Hiệu quả của các chính sách, (4) Chính sách tốt và (5) Chất lượng lập pháp. Thực tế cho thấy, phần lớn các hoạt động giám sát thực thi pháp luật chú trọng vào hoạt động của cơ quan hành pháp. Tuy nhiên, trong một số trường hợp, Nghị viện có thể tham khảo tới các cách tiếp cận của tòa án trong nhừng vụ việc cụ thể. Một ví dụ điển hình là từ năm 2006, một Ủy ban kết hợp giữa Hạ viện và Thượng viện về Nhân quyền đã thực hiện những nghiên cứu giám sát để tìm hiểu cách tiếp cận của tòa án trong việc định nghĩa khái niệm “thẩm quyền công” và “chức năng của một thực thể công”26. Sau cuộc giám sát, Ủy ban trên đã kết luận rằng những phán quyết và lập luận của tòa án đã co hẹp những khái niệm kia hơn mục đích ban đầu của Nghị viện. Nói chung, thông qua việc giám sát thực thi pháp luật mà trong trường hợp này là tìm hiểu quan điểm của tòa án, Nghị viện có thể xem xét tới những sự giải thích tư pháp và đối chiếu nó với quan điểm lập pháp của mình để hướng tới việc dung hòa và làm rõ hơn những vấn KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 61Số 16(392) T8/2019 đề pháp lý liên quan. Đây cũng được đánh giá như một cơ chế đối thoại mang tính chất xây dựng giữa Nghị viện và tòa án27. Mặc dù Nghị viện không thể can thiệp trực tiếp vào bản án nhưng thông qua giám sát thực thi pháp luật việc áp dụng pháp luật có thể thống nhất hơn. Theo Franklin De Vieze, hoạt động giám sát thực thi pháp luật của Nghị viện được thực hiện dựa trên nhiều nguyên lý khác nhau.28 Trong số đó, giám sát thực thi pháp luật xem xét tới ảnh hưởng của một đạo luật tới toàn thể xã hội, không chỉ thể hiện ở các quy định của pháp luật mà còn ở cách tòa án giải thích, cách người dân vận dụng quy định của pháp luật. Như vậy, cách tiếp cận, giải thích và vận dụng pháp luật của Tòa án là một nguồn quan trọng cho hoạt động giám sát thực thi pháp luật. Nói chung, xét trên một phương diện nhất định, sự giám sát thực thi pháp luật của Nghị viện cũng là cách thức để phần nào nâng cao tính minh bạch của tòa án thông qua việc giảm thiểu những mâu thuẫn trong cách giải thích pháp luật với dụng ý của nhà làm luật. Các kết luận giám sát thực thi pháp luật của Nghị viện chỉ có tính tham khảo mà không làm thay đổi kết quả bản án. Đây là điểm mà cơ chế này dừng lại ở việc cân bằng giữa tính độc lập tư pháp và phát huy sự minh bạch của tòa án. 2.3. Vai trò của các Ủy ban Nhìn chung trong cơ chế Nghị viện, các Ủy ban có vai trò rất quan trọng trong hầu hết các công việc, từ làm luật cho đến giám sát. Ở Anh, trong giai đoạn đầu hình 27 Select Committee on the Constitution 6th Report of Session 2006–07, Relations between the executive, the judiciary and Parliament Report with Evidence, Ordered to be printed 11 July 2007 and published 26 July 2007, Published by the Authority of the House of Lords. 28 Franklin De Vrieze, Principles of Post-Legislative Scrutiny by Parliaments, Westminster Foundation for Democracy, 2018. 29 Lê Đình Chân, Luật Hiến pháp – Khuôn mẫu dân chủ, Tập 2, Tủ sách Đại học, Sài Gòn, 1975, trang 122. 30 Select Committee on the Constitutional Reform Bill, First Report of Session 2003–04 (HL Paper 125-I), para 420. 31 Jack Beatson, Closer engagement with parliament: The importance of developing new conventions, https://www.judi- ciary.uk/wp-content/uploads/2015/07/closer-engagement-with-parliament-beatson.pdf 32 https://publications.parliament.uk/pa/cm201314/cmselect/cmpolcon/802/80205.htm thức toàn bộ nghị sĩ cùng họp, hay còn gọi là Ủy ban toàn viện, là chủ yếu nhưng dần dần đã bị thay thế vai trò bởi các Ủy ban thường trực bởi cơ chế toàn viện vừa lâu đời lại quá ư cồng kềnh29. Hiện nay, vai trò của các Ủy ban, đặc biệt là các Ủy ban làm việc về các vấn đề liên quan tới Hiến pháp, Tư pháp, Nhân quyền. v.v trong việc giám sát hoạt động tư pháp là khá tích cực. Cụ thể, các thẩm phán có thể được yêu cầu phải trình bày dưới hình thức các phiên điều trần trước các Ủy ban của Nghị viện. Về cơ bản, các Ủy ban có thể đặt vấn đề với các thẩm phán về hệ thống quản trị hay cách thức vận hành của Tòa án. Tuy nhiên, việc thảo luận về các vấn đề bên ngoài cũng được chấp nhận. Chẳng hạn, đã có những thẩm phán được yêu cầu trình bày quan điểm về những vấn đề pháp lý rộng hơn như công dụng của luật so sánh, sự phân biệt giữa điều 3 và 4 của Đạo luật Nhân quyền hay sự giải thích phán quyết của vụ Pepper v. Hart30. Về mặt lịch sử, trước nửa cuối của thế kỷ 20 thì gần như không có một thẩm phán nào phải xuất hiện trước các Ủy ban của Nghị viện31. Tuy nhiên, về sau, việc các thẩm phán phải điều trần trước Nghị viện được trở nên ưa thích và được coi như là một cách tạo sự gắn kết giữa nhánh tư pháp và lập pháp. Hơn thế, nó cũng là một cách để giúp hoạt động của Tòa án minh bạch hơn. Theo một nghiên cứu, kể từ khi Đạo luật Cải cách hiến pháp có hiệu lực cho đến năm 2014, đã có 120 lần thẩm phán đương nhiệm xuất hiện trước các Ủy ban của Nghị viện32. Bản thân Ban Thực thi tư pháp (Judicial Executive Board) một cơ KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 62 Số 16(392) T8/2019 chế thuộc Tòa án tối cao, đã ban hành một văn bản hướng dẫn cho các thẩm phán khi ra điều trần trước các Ủy ban của Nghị viện33. Theo văn bản này, nếu một thẩm phán được yêu cầu phải trình bày trước một Ủy ban nào đó, yêu cầu phải được thông qua văn phòng Vị Chánh Tư pháp (Lord Chief Justice)34. Ngoại lệ cho việc tham dự một phiên điều trần như vậy là khi nội dung có liên hệ tới những vụ việc đã có hiệu lực pháp lý khi thảo luận về những nguyên tắc chung của pháp luật. Chúng tôi thử nghiên cứu tập trung vào một phiên điều trần gần đây nhất mà hai thẩm phán đứng đầu của Tòa án tối cao đã ra trước Ủy ban của Nghị viện. Đó là cuộc điều trần ngày 21, tháng 3, năm 2018 tại Ủy ban Hiến pháp Thượng viện35. Các vấn đề được thảo luận hôm đó bao gồm: - Những thách thức nào mà Brexit đặt ra cho hệ thống tòa án, để đối phó thì cần những bước nào? - Tòa tối cao đang tuyển thêm thẩm phán, những điều gì cần làm để thu hút thêm một diện đa dạng hơn những ứng cử viên? - Trách nhiệm của Tòa án tối cao trước Nghị viện là thế nào? Liệu mối liên hệ giữa Tòa án tối cao và Nghị viện có nên tăng cường không? Nhìn chung thì các câu hỏi được đưa ra đều xoay quanh các vấn đề lớn của Tòa án, trong đó có nhiều vấn đề mang tính chất thời sự. Điều đó cho thấy sự quan tâm của Nghị viện tới hệ thống tòa án là rất rõ ràng. Mục đích hướng tới của hoạt động này, theo chúng tôi, không chỉ dừng lại ở việc tạo thêm những liên hệ sâu hơn giữa Nghị viện với Tòa án mà còn chính là ở chỗ thúc đẩy thêm sự minh bạch của Tòa án. Chính những 33 Toàn văn xem tại đây: https://www.judiciary.uk/wp-content/uploads/JCO/Documents/Guidance/select_committee_guidance.pdf 34 Đây là người đứng đầu Tòa án tối cao. 35 Xem cụ thể tại đây: https://www.parliament.uk/business/committees/committees-a-z/lords-select/ constitution-committee/news-parliament-2017/president-and-deputy-president-supreme-court/ 36 Đậu Công Hiệp, Bàn về khái niệm điều trần và hoạt động điều trần ở các Ủy ban thuộc Quốc hội Hoa Kỳ, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 2/2015. 37 UNODC, Hướng dẫn tăng cường năng lực và liêm chính tư pháp, 2011 trao đổi công khai và liên tục với Nghị viện sẽ giúp Tòa án tránh rơi vào tình trạng khép kín và cô lập bởi một trong những ý nghĩa quan trọng của điều trần chính là nâng cao tính minh bạch của các cơ quan nhà nước đồng thời hỗ trợ cho việc thực hiện chức năng giám sát của cơ quan dân cử36. Nói chung, các Ủy ban của Nghị viện tránh can thiệp sâu vào hoạt động xét xử của Tòa án. Vậy nên nội dung của các cuộc điều trần như vậy luôn cần tránh sa đà vào các vụ việc cụ thể hay đòi hỏi thẩm phán thay đổi quan điểm của mình. Đó chính là điểm cân bằng giữa tính minh bạch và tính độc lập của tòa án. 3. Kết luận và hàm ý tới Việt Nam Thông qua các nội dung vừa được trình bày, cả trên phương diện lịch sử, chính trị lẫn trên phương diện thực tiễn, có thể thấy một điều rất đáng phải rút ra đó là nước Anh đã và đang thiếp lập một cơ chế giám sát của Nghị viện tới Tòa án theo hướng cân bằng giữa hai yếu tố cần thiết cho hệ thống Tòa án, đó là tính minh bạch và tính độc lập. Một mặt, Tòa án phải được hoạt động một cách độc lập nhằm đảm bảo sự vô tư, khách quan trong xét xử. Mặt khác, các hoạt động của Tòa án phải được minh bạch nhằm và chịu sự giám sát từ người dân37. Vậy có một vấn đề đặt ra là liệu Tòa án có bị ảnh hưởng bởi các ý kiến bên ngoài, từ cả công chúng lẫn các cơ quan nhà nước khác khi mọi hoạt động của Tòa án đều bị đưa ra “soi mói” một cách công khai hay không? Tính độc lập của Tòa án có bị ảnh hưởng không nếu cơ quan này vấp phải những ý kiến trái chiều của dư luận? Theo chúng tôi đó chính là mâu thuẫn giữa việc Tòa án vừa phải độc lập lại vừa phải minh bạch. KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 63Số 16(392) T8/2019 Độc lập không có nghĩa là tự cô lập và minh bạch không có nghĩa là phải chạy theo quần chúng. Vấn đề là phải cân bằng được hai yếu tố trên và nước Anh là một ví dụ điển hình cho điều đó. Hệ thống Tòa án anh đã thoát ra khỏi Nghị viện về cả cơ cấu tổ chức lẫn một quy trình lựa chọn thẩm phán độc lập hơn. Tuy vậy, Nghị viện Anh vẫn đòi hỏi Tòa án phải minh bạch hơn thông qua những góc độ cụ thể mà chúng tôi đã trình bày, bao gồm: - Chế độ báo cáo thường niên - Giám sát thực thi pháp luật - Điều trần trước các Ủy ban Trong mỗi hoạt động đó, yếu tố trung tâm mà Nghị viện Anh hướng tới là làm sao để Nghị viện “hiểu” Tòa án hơn là để Nghị viện “chỉ huy” Tòa án. Với vai trò là cơ quan dân cử, thiết nghĩ các hoạt động đó của Nghị viện cũng chính là cầu nối để đưa Tòa án gần với công chúng hơn. Ở Việt Nam, chúng ta cần định hình được mục đích của mình trong công cuộc cải cách tư pháp là gì, đặc biệt là khi hệ thống Tòa án còn đang rất yếu cả về tính độc lập lẫn minh bạch khó khăn. Việc tuyển NLĐ mới, hay điều chuyển NLĐ khác sang đảm nhận cũng phải mất thời gian làm quen việc, đào tạo, tập huấn tốn kém. Kể cả trong trường hợp NLĐ sẵn sàng bồi thường cho những ngày không báo trước, để có thể sớm chấm dứt HĐLĐ, thì khoản bồi thường đó cũng không thể bù đắp hết những thiệt hại mà NSDLĐ phải gánh chịu khi NLĐ đó nghỉ việc. Đó là chưa kể đến việc NLĐ đó làm việc cho đơn vị sử dụng lao động cùng lĩnh vực kinh doanh, đang cạnh tranh trực tiếp với họ và tạo ra tiền lệ xấu cho những trường hợp các lao động khác cũng đang có ý muốn chấm dứt HĐLĐ. Theo chúng tôi, quy định này cần sửa đổi, bổ sung theo hướng buộc NLĐ muốn nghỉ việc phải nêu được lý do xác đáng mới được chấm dứt hợp đồng như đối với HĐLĐ xác định thời hạn để kiểm soát, hạn chế tình trạng chấm dứt HĐLĐ tùy tiện nêu trên, giảm bớt các tranh chấp về chấm dứt HĐLĐ và ổn định QHLĐ (tương tự quy định của pháp luật lao động của Lào, của Trung Quốc hay Nhật Bản). 16 Khoản 5, Điều 43, BLLĐ năm 2012. - Cần điều chỉnh thống nhất quy định của pháp luật lao động về căn cứ chấm dứt và thủ tục chấm dứt HĐLĐ trái pháp luật. Khoản 1, khoản 2 Điều 43 BLLĐ năm 2012 quy định NLĐ vi phạm về căn cứ chấm dứt thì “không được hưởng trợ cấp thôi việc và phải bồi thường cho NSDLĐ nửa tháng tiền lương theo HĐLĐ”; còn nếu NLĐ vi phạm thủ tục chấm dứt thì vừa không được hưởng trợ cấp thôi việc, vừa “phải bồi thường cho NSDLĐ một khoản tiền tương ứng với tiền lương của NLĐ trong những ngày không báo trước”16. Như vậy, quy định này bất hợp lý ở chỗ số tiền mà NLĐ bồi thường trong trường hợp vi phạm thủ tục chấm dứt còn nhiều hơn so với trường hợp NLĐ vi phạm căn cứ chấm dứt. Do đó, theo chúng tôi, cần điều chỉnh thống nhất quy định về vấn đề này, không thể để tình trạng vi phạm về hình thức bị phạt bồi thường nhiều hơn vi phạm về nội dung, vừa tạo ra sự khó khăn trong việc áp dụng và xử lý trên thực tế; vừa có thể gây hiểu nhầm trong việc đánh giá thực hiện bồi thường TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI ... (Tiếp theo trang 27) KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 64 Số 16(392) T8/2019