Nhận diện cấp phép hành chính ở Việt Nam

Soá 4/2017 - Naêm thöù Möôøi Hai 79 Cấp phép hành chính là một trong phương thức quản lý hành chính nhà nước quan trọng đối với mọi quốc gia trên thế giới. Thông qua cấp phép hành chính, nền hành chính quốc gia có thể điều tiết linh hoạt các hoạt động kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn phát triển. Để bảo đảm cơ sở pháp lý thống nhất, ổn định của phương thức này, nhiều quốc gia đã luật hóa những yêu cầu pháp lý chung, cơ bản đối với cấp phép hành chính trên tất cả các lĩnh vực của quản lý hành chính nhà nước; ví dụ: Luật cấp phép hành chính năm 2003 của Trung Quốc, Luật thủ tục hành chính năm 1993 của Nhật Bản, v.v. Ở Việt Nam, cấp phép hành chính là vấn đề phổ biến, được quy định phi tập trung ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật. Trên thực tế, cấp phép hành chính được tổ chức thực hiện riêng theo từng lĩnh vực, từng địa phương và ở từng cơ quan hành chính nhà nước. Một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn đến thực trạng này là do cấp phép hành chính chưa được nghiên cứu một cách tập trung, chuyên sâu và đầy đủ. Theo đó, việc nhận diện về cấp phép hành chính trong xây dựng và thực hiện pháp luật ở Việt Nam chưa thực sự rõ ràng, đầy đủ và thống nhất. 1. Quan niệm về cấp phép hành chính Ở Việt Nam hiện nay, thuật ngữ “cấp phép hành chính” chưa được sử dụng phổ biến, thống nhất. Bên cạnh đó, các thuật ngữ “giấy phép”, “giấy chứng nhận”, “chứng chỉ hành nghề”, “phê duyệt”, “phê chuẩn”, “cho phép” lại được sử dụng phổ biến trong hầu hết các lĩnh vực của quản lý hành chính nhà nước. Theo đó, việc cấp các văn bản và thực hiện các hoạt động này thường được ngầm hiểu là cấp phép hành chính. Theo Từ điển tiếng Việt, “cấp” được hiểu là “giao cho hưởng, giao cho toàn quyền sử dụng”; “phép” được hiểu là “sự đồng ý của cấp trên cho làm việc gì đó”2. Như vậy, ở góc độ ngữ nghĩa của từ, thuật ngữ “cấp phép” thể hiện quan hệ bất bình đẳng về ý chí giữa bên đề nghị cấp phép và bên cấp phép. Trong đó, bên đề nghị cấp phép phải chính thức yêu cầu bên cấp phép đồng ý cho mình hưởng quyền lợi hoặc thực hiện hoạt động nhất định. Nói cách Tóm tắt: Cấp phép hành chính là phương thức quản lý hành chính nhà nước quan trọng đối với mọi quốc gia trên thế giới. Tuy vậy, việc nhận diện về cấp phép hành chính trong xây dựng và thực hiện pháp luật ở Việt Nam chưa thực sự rõ ràng, đầy đủ và thống nhất. Do đó, nội dung của bài viết này là luận giải các quan niệm về cấp phép hành chính; phân biệt cấp phép hành chính và một số hoạt động có tính chất tương tự để tạo tiền đề lý luận cho việc hoàn thiện chế định pháp luật về cấp phép hành chính ở Việt Nam. Từ khóa: Cấp phép hành chính; phê duyệt hành chính; văn bản hành chính. Nhận bài: 05/5/2017; Hoàn thành biên tập; 27/6/2017; Duyệt đăng: 01/8/2017 Abstract: Administrative licensing is an important state administrative management method to every country. However, the identification of administrative licensing in the development and enforcement of legislation in Vietnam has not yet clear, complete and consistent. Therefore, the ve licensing in Vietnam. Keywords: Administrative licensing; Administrative approval; Administrative documents. Date of receipt: 05/5/2017; Date of revision: 27/6/2017; Date of approval: 01/8/2017 NHẬN DIỆN CẤP PHÉP HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM Nguyễn Mạnh Hùng1 1 Tiến sĩ, Giảng viên Khoa Pháp luật Hành chính - Nhà nước, Trường Đại học Luật Hà Nội. 2 Xem Hoàng Phê - Chủ biên, Trung tâm từ điển học - Viện ngôn ngữ học (2002), Từ điển tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng, tr.124, 775. HOÏC VIEÄN TÖ PHAÙP 80 khác, cấp phép hành chính chỉ được tiến hành theo đề nghị của bên “yếu thế” trong quản lý hành chính nhà nước để mang lại lợi ích thực tế cho họ. Nhìn chung, đặc điểm này của cấp phép hành chính được phản ánh thống nhất trong pháp luật hành chính của Việt Nam và nhiều quốc gia khác3. Theo cách hiểu nêu trên, cấp phép hành chính không bao gồm việc Nhà nước quy định quyền, lợi ích cho các cá nhân, tổ chức thông qua hình thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Sở dĩ như vậy là vì ban hành văn bản quy phạm pháp luật xuất phát từ sự chủ động của Nhà nước nhằm điều chỉnh những quan hệ phổ biến trong xã hội. Ngược lại, Nhà nước (chủ thể cấp phép hành chính) sẽ ở thế bị động trước đề nghị cấp phép hành chính của những cá nhân, tổ chức cụ thể. Điều này cho thấy cấp phép hành chính là một hình thức của áp dụng quy phạm pháp luật hành chính nhằm hướng tới mục đích có lợi cho đối tượng bị áp dụng theo yêu cầu của họ trong những trường hợp cụ thể. Xét trong mối tương quan giữa các hình thức thực hiện quy phạm pháp luật hành chính (sử dụng, chấp hành, tuân thủ và áp dụng quy phạm pháp luật hành chính), các học giả Trung Quốc đã đưa ra nhiều học thuyết để xác định và luận giải về tính chất của cấp phép hành chính; cụ thể là Thuyết trao quyền, Thuyết cấm chỉ, Thuyết giải cấm, Thuyết kiểm chứng và Thuyết tổng hợp4. Thứ nhất, theo Thuyết trao quyền, cấp phép hành chính được đặt trong mối tương quan với hình thức sử dụng quy phạm pháp luật hành chính (hình thức thực hiện quy phạm pháp luật hành chính có nội dung là việc các cá nhân, tổ chức thực hiện những hoạt động được pháp luật hành chính cho phép - thực hiện quyền chủ quan). Theo đó, người được cấp phép hành chính có thêm quyền chủ quan nhất định mà trước khi được cấp phép họ không có. Tương đồng với quan điểm nêu trên, theo quy định tại khoản 1 Điều 38 Luật tài nguyên nước năm 2012 của Việt Nam thì tổ chức, cá nhân được cấp giấy phép xả nước thải vào nguồn nước có các quyền: Được xả nước thải vào nguồn nước theo quy định của giấy phép; Được Nhà nước bồi thường thiệt hại trong trường hợp giấy phép bị thu hồi trước thời hạn vì lý do quốc phòng, an ninh hoặc vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng theo quy định của pháp luật; v.v. Thứ hai, theo Thuyết cấm chỉ, cấp phép hành chính được đặt trong mối tương quan với hình thức tuân thủ quy phạm pháp luật hành chính (hình thức thực hiện quy phạm pháp luật hành chính có nội dung là việc các cá nhân, tổ chức kiềm chế không thực hiện những hoạt động mà pháp luật hành chính ngăn cấm). Theo đó, cấp phép hành chính được luận giải với tính chất là một công cụ mà Nhà nước sử dụng để hạn chế tự do và lợi ích của phần đông cá nhân, tổ chức trong xã hội (chủ thể không được cấp phép hành chính). Xuất phát từ việc thừa nhận nguyên tắc “công dân được làm tất cả những gì mà pháp luật không cấm” thì lẽ đương nhiên cấp phép hành chính chỉ tồn tại trong giới hạn những hoạt động đang bị pháp luật ngăn cấm. Theo đó, trước khi được cấp phép, các cá nhân, tổ chức đều không được thực hiện những hoạt động là đối tượng của cấp phép hành chính. Mặt khác, khi thực hiện những hoạt động được cấp phép hành chính thì cá nhân, tổ chức cũng không được xử sự vượt quá giới hạn đã được cấp phép. Ví dụ: Theo quy định tại khoản 9 Điều 8 Luật giao thông đường bộ năm 2008 của Việt 3 Xem: ThS.Vương Hải Vĩnh (WANG HAIYONG), “Nghiên cứu trình tự cấp phép hành chính ở Trung Quốc - Nhìn từ góc độ trung tâm dịch vụ hành chính” Chuyên đề thuộc Hội thảo quốc tế: Pháp luật Việt Nam - Trung Quốc lần thứ tư. 4 Xem PGS.TS. Thẩm Thọ Văn (SHEN SHOU WEN), “Bàn thêm về tính chất của cấp phép hành chính”Chuyên đề thuộc Hội thảo quốc tế: Pháp luật Việt Nam - Trung Quốc lần thứ 4; Chủ đề: Thủ tục hành chính và xử lý vi phạm hành chính, (08/2011), Trường Đại học Vân Nam và Trường Đại học Luật Hà Nội, Vân Nam - Trung Quốc. Soá 4/2017 - Naêm thöù Möôøi Hai 81 Nam thì “điều khiển xe cơ giới không có giấy phép lái xe theo quy định” là hành vi bị nghiêm cấm; Theo quy định tại khoản 4 Điều 12 Luật xây dựng năm 2014 của Việt Nam thì “xây dựng công trình không đúng với giấy phép xây dựng được cấp” là hành vi bị nghiêm cấm. Mặt khác, do không thể phân biệt rành mạch hình thức tuân thủ quy phạm pháp luật hành chính và hình thức chấp hành quy phạm pháp luật hành chính (hình thức thực hiện quy phạm pháp luật hành chính có nội dung là việc các cá nhân, tổ chức thực hiện những hoạt động mà pháp luật hành chính bắt buộc họ phải thực hiện), nên đương nhiên cấp phép hành chính cũng có tương quan mật thiết với hình thức chấp hành quy phạm pháp luật hành chính. Theo đó, chủ thể đề nghị cấp phép hành chính phải chấp hành các nghĩa vụ về thủ tục cấp phép; nộp phí, lệ phí cấp phép và các nghĩa vụ khác trong quá trình thực hiện những hoạt động được cấp phép theo quy định của pháp luật. Ví dụ: theo quy định tại khoản 2 Điều 38 Luật tài nguyên nước năm 2012 của Việt Nam thì tổ chức, cá nhân được cấp giấy phép xả nước thải vào nguồn nước có các nghĩa vụ: Thực hiện đúng nội dung của giấy phép; thực hiện các nghĩa vụ tài chính theo quy định của pháp luật; bảo đảm xử lý nước thải đạt tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật cho phép trong suốt quá trình xả nước thải vào nguồn nước; thực hiện các biện pháp bảo đảm an toàn, phòng ngừa và khắc phục sự cố ô nhiễm nguồn nước do hoạt động xả nước thải của mình gây ra theo quy định; v.v. Thứ ba, Thuyết giải cấm được hình thành trên cơ sở tổng hợp các quan điểm của Thuyết trao quyền và Thuyết cấm chỉ. Theo đó, cấp phép hành chính được xác định là biện pháp để thu hẹp phạm vi ngăn cấm phổ biến của pháp luật đối với cá nhân, tổ chức cụ thể được cấp phép. Nói cách khác, chủ thể được cấp phép hành chính có quyền được thực hiện những hoạt động mà pháp luật đã ngăn cấm họ thực hiện trước khi được cấp phép. Ví dụ: Theo quy định tại khoản 4 Điều 12 Luật xây dựng năm 2014 của Việt Nam thì xây dựng công trình không đúng quy hoạch xây dựng là hành vi bị nghiêm cấm, trừ trường hợp có giấy phép xây dựng có thời hạn. Bên cạnh đó, cấp phép hành chính còn có khả năng thu hẹp phạm vi bắt buộc thực hiện phổ biến của pháp luật đối với cá nhân, tổ chức cụ thể được cấp phép. Ví dụ: Theo quy định tại khoản 1 Điều 42 Luật nghĩa vụ quân sự năm 2014 của Việt Nam thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện có thẩm quyền quyết định tạm hoãn gọi nhập ngũ và miễn gọi nhập ngũ đối với công dân quy định tại Điều 41 của Luật này. Như vậy, cấp phép hành chính có ý nghĩa giải trừ nghĩa vụ nói chung, chứ không đơn thuần chỉ là giải cấm. Nói cách khác, cấp phép hành chính là cầu nối giữa nghĩa vụ pháp lý phổ biến với quyền cụ thể của cá nhân, tổ chức xác định. Thứ tư, Thuyết kiểm chứng quan niệm cấp phép hành chính chỉ đơn thuần là việc chủ thể cấp phép kiểm tra và chứng nhận cho chủ thể đề nghị cấp phép có đúng và đủ các điều kiện để thực hiện hoạt động được cấp phép hành chính hay không. Do đó, cấp phép hành chính không có mục đích “trao quyền” mà nhằm mục đích chứng nhận năng lực thực tế hợp pháp cho chủ thể đề nghị cấp phép thực hiện hoạt động được cấp phép. Nói cách khác, việc “trao quyền” được Nhà nước tiến hành thông qua hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật; còn việc cấp phép hành chính là hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật nhằm chứng nhận năng lực thực tế của chủ thể đề nghị cấp phép hành chính. Thực tiễn pháp lý ở Việt Nam và nhiều quốc gia khác cho thấy, cấp phép hành chính không chỉ liên quan đến việc bổ sung quyền chủ quan cho chủ thể được cấp phép mà còn liên quan đến vấn đề thực hiện quyền đã có của chủ thể được cấp phép. Ví dụ: Người sở hữu HOÏC VIEÄN TÖ PHAÙP 82 xe ôtô đương nhiên có đủ cả ba quyền: chiếm hữu, sử dụng và định đoạt tài sản này (theo lý thuyết chung về quyền sở hữu đối với tài sản). Tuy vậy, người sở hữu xe ôtô lại không mặc nhiên được tự mình điều khiển phương tiện này theo quy định của pháp luật; ví dụ: khoản 1 Điều 58 Luật giao thông đường bộ năm 2008 của Việt Nam quy định: “Người lái xe tham gia giao thông phải đủ độ tuổi, sức khoẻ quy định tại Điều 60 của Luật này và có giấy phép lái xe phù hợp với loại xe được phép điều khiển do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp”. Do đó, cấp phép hành chính là cầu nối giữa năng lực pháp luật phổ biến (khả năng được hưởng quyền, phải thực hiện nghĩa vụ) và năng lực thực tế để thực hiện quyền, giải trừ nghĩa vụ cụ thể của chủ thể được cấp phép. Thứ năm, Thuyết tổng hợp được sinh ra trên cơ sở tổng kết Thuyết trao quyền, Thuyết cấm chỉ, Thuyết giải cấm và Thuyết kiểm chứng theo phương thức thỏa hiệp. Do đó, thuyết tổng hợp còn được gọi là thuyết thỏa hiệp5. Như đã phân tích ở trên, các thuyết trao quyền, cấm chỉ, giải cấm và kiểm chứng đều có những nội dung hợp lý và có minh chứng thực tế. Tuy vậy, việc luận giải phiến diện về cấp phép hành chính là nhược điểm chung, cơ bản của các học thuyết này. Với tính chất là hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật hành chính nhằm hướng tới mục đích có lợi cho đối tượng bị áp dụng theo yêu cầu của họ, cấp phép hành chính là một bộ phận quan trọng của cơ chế thực hiện pháp luật hành chính; có quan hệ mật thiết với các bộ phận khác của cơ chế này. Như vậy, việc lựa chọn, kết hợp những nội dung hợp lý của các học thuyết nêu trên theo lý thuyết hệ thống là cần thiết để có thể nhận diện rõ ràng, đầy đủ và thống nhất về cấp phép hành chính. Từ đó, có thể hiểu: Cấp phép hành chính là một hình thức của áp dụng quy phạm pháp luật hành chính, trong đó, chủ thể có thẩm quyền tiến hành thẩm tra các điều kiện, theo thủ tục do pháp luật hành chính quy định nhằm bổ sung quyền cụ thể, hạn chế nghĩa vụ cụ thể hoặc chứng nhận năng lực tự thực hiện hoạt động nhất định hợp pháp trong thực tế cho cá nhân, tổ chức đề nghị cấp phép. 2. Phân biệt cấp phép hành chính và một số hoạt động có tính chất tương tự ở Việt Nam 2.1. Phân biệt cấp phép hành chính và cấp giấy phép trong quản lý hành chính nhà nước Ở Việt Nam hiện nay, chưa có văn bản quy phạm pháp luật định nghĩa chung về giấy phép trong quản lý hành chính nhà nước. Mặc dù, một số loại giấy phép trong quản lý hành chính nhà nước đã được định nghĩa trong văn bản quy phạm pháp luật chuyên biệt, nhưng không thực sự rõ nghĩa. Ví dụ: Khoản 17 Điều 3 Luật xây dựng năm 2014 quy định: Giấy phép xây dựng là văn bản pháp lý do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp cho chủ đầu tư để xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo, di dời công trình. Về phương diện pháp luật thực định, việc xác định các văn bản hành chính có phải là giấy phép hay không thì căn cứ trước hết và quan trọng nhất là tên gọi của văn bản. Theo đó, hoạt động cấp các văn bản hành chính có tên gọi hợp pháp là “giấy phép” đều được xác định là cấp phép hành chính. Về lý luận, cấp phép hành chính còn bao gồm nhiều hoạt động khác nữa, như cấp thị thực, thẻ tạm trú, thẻ thường trú cho người nước ngoài; v.v. Hơn nữa, cấp phép hành chính còn có thể là việc chủ thể có thẩm quyền quyết định miễn, giảm nghĩa vụ bằng văn bản hoặc chỉ đơn giản là việc ký xác nhận đồng ý miễn, giảm nghĩa vụ cho cá nhân, tổ chức đề nghị miễn, giảm nghĩa vụ. Như vậy, cấp giấy phép trong quản lý hành chính nhà nước chỉ là một bộ phận, một hình thức cụ thể của cấp phép hành chính. Theo đó, 5 Xem PGS.TS. Thẩm Thọ Văn (SHEN SHOU WEN), tlđd, tr. 9. Soá 4/2017 - Naêm thöù Möôøi Hai 83 cấp giấy phép trong quản lý hành chính nhà nước có đầy đủ những đặc điểm của cấp phép hành chính nói chung; như: i) Là một hình thức của áp dụng quy phạm pháp luật hành chính; ii) Do chủ thể có thẩm quyền tiến hành trên cơ sở thẩm tra các điều kiện cấp phép hành chính, theo thủ tục do pháp luật hành chính quy định; iii) Có mục đích nhằm bổ sung quyền cụ thể, hạn chế nghĩa vụ cụ thể hoặc chứng nhận năng lực tự thực hiện hoạt động nhất định hợp pháp trong thực tế cho cá nhân, tổ chức đề nghị cấp phép hành chính. Điểm khác biệt duy nhất giữa cấp giấy phép trong quản lý hành chính nhà nước và các hình thức khác của cấp phép hành chính là: kết quả của cấp giấy phép trong quản lý hành chính nhà nước được thể hiện bằng văn bản hành chính có tên gọi hợp pháp là “giấy phép”; còn các hình thức khác của cấp phép hành chính không có đặc điểm này. 2.2. Phân biệt cấp phép hành chính và cấp văn bằng, chứng chỉ, giấy chứng nhận trong quản lý hành chính nhà nước Các thuật ngữ “bằng”, “chứng chỉ”, “chứng nhận” là tên gọi phổ biến của văn bản hành chính được pháp luật hiện hành quy định ở Việt Nam. Nhìn chung, các văn bản này được cấp để xác nhận về năng lực, trình độ, sự kiện, tình trạng pháp lý của cá nhân, tổ chức. Theo đó, các văn bản này không trực tiếp bổ sung quyền cụ thể, hạn chế nghĩa vụ cụ thể hoặc chứng nhận năng lực tự thực hiện hoạt động nhất định hợp pháp trong thực tế cho cá nhân, tổ chức được cấp văn bản; ngoại trừ chứng chỉ hành nghề và giấy chứng nhận đủ điều kiện hoạt động. Nói cách khác, cấp chứng chỉ hành nghề và giấy chứng nhận đủ điều kiện hoạt động là hình thức cụ thể của cấp phép hành chính; việc cấp các văn bằng, chứng chỉ, giấy chứng nhận khác trong quản lý hành chính nhà nước không phải là cấp phép hành chính. Tuy vậy, các loại văn bản hành chính nêu trên không được pháp luật phân biệt rõ ràng. Một số giấy phép có bản chất giống như chứng chỉ, giấy chứng nhận. Ví dụ: “Giấy phép lái xe” và “giấy chứng đủ điều kiện điều khiển xe” hoàn toàn giống nhau về bản chất và ý nghĩa pháp lý. Việc sử dụng thiếu nhất quán các thuật ngữ pháp lý: giấy phép, chứng chỉ, giấy chứng nhận giữa các lĩnh vực khác nhau của quản lý hành chính nhà nước là điều dễ hiểu, vì chúng được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau. Tuy vậy, ngay cả Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 - văn bản luật quy định về hình thức xử phạt tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề cũng không quy định rành mạch giữa giấy phép, chứng chỉ, giấy chứng nhận; cụ thể khoản 8 Điều 2 của Luật này quy định: “Giấy phép, chứng chỉ hành nghề là giấy tờ do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền cấp cho cá nhân, tổ chức theo quy định của pháp luật để cá nhân, tổ chức đó kinh doanh, hoạt động, hành nghề hoặc sử dụng công cụ, phương tiện. Giấy phép, chứng chỉ hành nghề không bao gồm giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh, chứng chỉ gắn với nhân thân người được cấp không có mục đích cho phép hành nghề”. Theo quy định này thì thị thực, thẻ tạm trú, thẻ thường trú đối với người nước ngoài và giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh đều là “giấy phép, chứng chỉ hành nghề”, nhưng lại không có đủ căn cứ để xác định văn bản nào là giấy phép, văn bản nào là chứng chỉ hành nghề. Như vậy, cấp văn bằng, chứng chỉ, giấy chứng nhận trong quản lý hành chính nhà nước và cấp phép hành chính đều có những đặc điểm giống nhau, như: i) Là một hình thức của áp dụng quy phạm pháp luật hành chính; ii) Do chủ thể có thẩm quyền tiến hành trên cơ sở thẩm tra các điều kiện, theo thủ tục do pháp luật hành chính quy định. Mặt khác, hai hoạt động này có những điểm khác nhau cơ bản sau: Thứ nhất, cấp phép hành chính chỉ được tiến hành theo đề nghị của cá nhân, tổ chức có HOÏC VIEÄN TÖ PHAÙP 84 nhu cầu được cấp phép. Bên cạnh đó, cấp văn bằng, chứng chỉ, giấy chứng nhận trong quản lý hành chính nhà nước có thể được tiến hành trong trường hợp không có đề nghị của cá nhân, tổ chức được cấp các văn bằng, chứng chỉ, giấy chứng nhận này; ví dụ: văn bằng, chứng chỉ, giấy chứng nhận tốt nghiệp của hệ thống giáo dục quốc dân được cấp cho người học mà không cần thiết phải có sự đề nghị của họ6. Thứ hai, mục đích của cấp phép hành chính là nhằm bổ sung quyền cụ thể, hạn chế nghĩa vụ cụ thể hoặc chứng nhận năng lực tự thực hiện hoạt động nhất định hợp pháp trong thực tế cho cá nhân, tổ chức đề nghị cấp phép hành chính. Bên cạnh đó, mục đích của cấp văn bằng, chứng chỉ, giấy chứng nhận trong quản lý hành chính nhà nước là để xác nhận về năng lực, trình độ, sự kiện, tình trạng pháp lý của cá nhân, tổ chức được cấp các văn bản này. 2.3. Phân biệt cấp phép hành chính và phê duyệt hành chính Các thuật ngữ “phê duyệt”, “phê chuẩn” cũng được sử dụng phổ biến trong nhiều lĩnh vực của quản lý hành chính nhà nước (sau đây viết tắt là phê duyệt hành chính). Ví dụ: Khoản 4 Điều 5 Nghị định số 29/2012/NĐ-CP ngày 12/04/2012 của Chính phủ quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý viên chức (đã được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Nghị định số 56/2015/NĐ-CP ngày 09/6/2015) quy định “Hàng năm, đơn vị sự nghiệp công lập xây dựng kế hoạch tuyển dụng viên chức trình cấp có thẩm quyền phê duyệt hoặc quyết định theo thẩm quyền để tổ chức thực hiện”; Theo quy định tại khoản 2 Điều 22 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh có thẩm quyền phê chuẩn kết quả bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch Ủy ban nhân dân, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện; v.v. Nhìn chung, có thể hiểu: Phê duyệt hành chính là một hình thức của áp dụng quy phạm pháp luật hành chính, trong đó, chủ thể có thẩm quyền tiến hành xem xét và quyết định công nhận tính đúng đắn, hợp pháp của các hoạt động, dự thảo thuộc quyền chủ động của cá nhân, tổ chức do mình quản lý. Theo đó, phê duyệt hành chính và cấp phép hành chính có một số điểm giống nhau, như: i) Là một hình thức của áp dụng quy phạm pháp luật hành chính; ii) Do chủ thể có thẩm quyền tiến hành theo thủ tục do pháp luật hành chính quy định; iii) Chỉ được tiến hành theo đề nghị của cá nhân, tổ chức có nhu cầu được cấp phép/phê duyệt. Mặt khác, hai hoạt động này có những điểm khác nhau cơ bản sau: Thứ nhất, cấp phép hành chính có nội dung thẩm tra các điều kiện của cá nhân, tổ chức đề nghị cấp phép. Ngược lại, phê duyệt hành chính không có nội dung tương tự. Hơn nữa, các văn bản quy phạm pháp luật nêu trên đều không quy định về các điều kiện phê duyệt hành chính. Thứ hai, mục đích của cấp phép hành chính là nhằm bổ sung quyền cụ thể, hạn chế nghĩa vụ cụ thể hoặc chứng nhận năng lực tự thực hiện hoạt động nhất định hợp pháp trong thực tế cho cá nhân, tổ chức đề nghị cấp phép hành chính. Ngược lại, phê duyệt hành chính không có mục đích tương tự. Mục đích của phê duyệt hành chính là công nhận tính đúng đắn, hợp pháp của các hoạt động, dự thảo thuộc quyền chủ động của cá nhân, tổ chức đề nghị phê duyệt. Thứ ba, cấp phép hành chính chủ yếu được sử dụng để giải quyết các công việc liên quan đến quyền, lợi ích, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức ngoài bộ máy nhà nước. Ngược lại, phê duyệt hành chính chủ yếu được sử dụng để giải quyết các công việc trong nội bộ bộ máy nhà nước. (Xem tiếp trang 93) 6 Xem các điều 20 và 21 Quy chế quản lý bằng tốt nghiệp trung học cơ sở, bằng tốt nghiệp trung học phổ thông, văn bằng giáo dục đại học và chứng chỉ của hệ thống giáo dục quốc dân được ban hành kèm theo Thông tư số: 19/2015/TT-BGDĐT ngày 08/9/2015 của Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo.