Nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước trong việc hỗ trợ cho doanh nghiệp nhỏ và vừa

HOÏC VIEÄN TÖ PHAÙP 46 NHIỆM VỤ, QUYỀN HẠN CỦA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC TRONG VIỆC HỖ TRỢ CHO DOANH NGHIỆP NHỎ VÀ VỪA Nguyễn Bích Thủy1 Tóm tắt: Mặc dù các chính sách, chương trình trợ giúp phát triển doanh nghiệp nhỏ và vừa (DNNVV) thời gian qua đã đạt được một số kết quả đáng ghi nhận nhưng nhìn chung, hiệu quả của chúng là không cao. Nguyên nhân của tình trạng này thì có nhiều, trong đó có một nguyên nhân rất quan trọng đó là sự thiếu khoa học trong việc phân công trách nhiệm, quyền hạn và sự yếu kém trong việc phối hợp công tác giữa các cơ quan nhà nước có liên quan trong việc thực hiện nhiệm vụ hỗ trợ cho doanh nghiệp nhỏ và vừa. Vì vậy, Luật Hỗ trợ DNNVV lần này coi đây là một trong những nhiệm vụ trọng tâm cần phải giải quyết. Bài viết này sẽ nêu rõ một số hạn chế cơ bản, nguyên nhân của các hạn chế đó, đồng thời trình bày một số giải pháp mà Luật đã ghi nhận nhằm khắc phục chúng. Từ khóa: Trách nhiệm, quyền hạn, phân công, phối hợp, Bộ, ngành, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh Nhận bài: 01/8/2017; Hoàn thành biên tập: 17/8/2017; Duyệt đăng: 05/9/2017 Abstract: Though policies, programs of supporting SMEs have reached considerable results over the past time but the activity of implementation and support impact of those policies are limited. There are many reasons for this situation but the important reason is that the assignation of tasks, rights is not scientific and the coordination between related state agencies in supporting SME is weak. Therefore, the Law on Supporting SMEs considers it as the main duty to be solved. This article will clarify some basic limitations, reasons of those limitations and solutions realized by the Law. Keywords: Responsibility, power, assignation, coordination, Ministry, sector, people’s council, provincial people’s committee. Date of receiving: 01/8/2017; Date of editing: 17/8/2017; Date of publish approval: 05/9/2017 1. Một số hạn chế trong công tác hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa 1.1. Hạn chế cơ bản trong công tác hỗ trợ doang nghiệp nhỏ và vừa Mặc dù đã có được một số thành tựu nhất định nhưng đánh giá một cách tổng quát thì có thể thấy rằng, công tác hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa trong thời gian qua ở nước ta vẫn còn nhiều hạn chế, cụ thể là: Thứ nhất, tuyệt đại đa số các chương trình trợ giúp DNNVV sau khi kết thúc vẫn không có được sự đánh giá đúng và kịp thời về hiệu quả của chúng đối với hoạt động của doanh nghiệp, ví dụ về số lượng doanh nghiệp được tham gia chương trình hỗ trợ thì nhiều chương trình mới dừng ở mức ước tính tỉ lệ DNNVV có thể tham gia hoặc rất chung chung (với giải thích 97% DN là DNNVV nên đa số là DNNVV tham gia). Thậm chí có chương trình không thể đánh giá được mức độ tham gia của các doanh nghiệp. Ngoài ra, trên thực tế, chưa xây dựng được các tiêu chí để đánh giá tác động của các chương trình đến sản xuất, kinh doanh của DNNVV như các chương trình nâng cao chất lượng sản phẩm, đổi mới và nâng cao năng lực công nghệ, sở hữu trí tuệ, tư vấn thị trường, đào tạo nghề Thứ hai, tiến độ thực hiện các chính sách, chương trình hỗ trợ DNNVV còn rất chậm, do đó không phát huy được tác dụng đối với 1 Cục Phát triển doanh nghiệp, Bộ Kế hoạch và Đầu tư Soá chuyeân ñeà thaùng 9/2017 - Naêm thöù Möôøi Hai 47 doanh nghiệp. Điều này trước hết thể hiện ở chỗ, thông thường, thời gian để xây dựng các văn bản quy phạm hướng dẫn thực hiện thông thường phải kéo dài từ 02 đến 03 năm. Ví dụ như Chương trình đổi mới công nghệ quốc gia đến 2020, Chương trình quốc gia phát triển công nghệ cao, Chương trình phát triển sản phẩm quốc gia gắn với công nghệ tiên tiến.., Quỹ Phát triển DNNVV được thành lập sau hơn 03 năm xây dựng đề án và cho đến nay, DNNVV vẫn chưa tiếp cận được vốn của Quỹ. Việc tổ chức thực hiện một số chính sách ưu đãi, hỗ trợ còn gặp nhiều vướng mắc như chính sách ưu đãi thuế cho DNNVV, chính sách hỗ trợ DNNVV trong công nghiệp hỗ trợ. Thứ ba, việc xây dựng và thực hiện chính sách hỗ trợ DNNVV ở cấp địa phương còn hạn chế. Công tác nắm bắt nhu cầu và tình hình sản xuất, kinh doanh của DNNVV còn yếu. Nhiều địa phương chưa chủ động xây dựng các chương trình, kế hoạch trợ giúp DNNVV trên địa bàn, hầu hết mới chỉ tham gia thực hiện các chương trình do các Bộ, ngành chủ trì với mức độ khiêm tốn (xúc tiến thương mại, sở hữu trí tuệ, quản lý chất lượng..). Khoảng 30% số địa phương chưa phê duyệt và triển khai kế hoạch phát triển DNNVV của tỉnh cũng như chưa có báo cáo về tình hình thực hiện kế hoạch về Bộ Kế hoạch và Đầu tư để kịp thời tổng hợp và tháo gỡ các kiến nghị, khó khăn của doanh nghiệp. 1.2. Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trong công tác hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa Những tồn tại, hạn chế nêu trên xuất phát từ nhiều nguyên nhân nhưng trong đó có một nguyên nhân rất quan trọng, đó là sự phân công, phân nhiệm giữa các cơ quan quản lý nhà nước trong việc xây dựng và thực thi công tác hỗ trợ cho doanh nghiệp nhỏ và vừa còn bất hợp lý, cụ thể là: Thứ nhất, sự phối hợp giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ; giữa Trung ương và địa phương còn nhiều trục trặc; thiếu cơ chế điều phối hoạt động trợ giúp phát triển DNNVV. Hiện nay, hầu như mỗi một bộ/ngành độc lập triển khai các chính sách/chương trình của mình, thiếu sự liên kết với các chương trình khác nhằm tập trung cho một nhóm doanh nghiệp trọng điểm để phát triển thành các doanh nghiệp có quy mô lớn hơn và có tác động lan tỏa tới các doanh nghiệp khác. Cơ chế báo cáo và chia sẻ thông tin cũng chưa được thực hiện nghiêm túc và đầy đủ. Thứ hai, năng lực của các đơn vị đầu mối thực hiện hỗ trợ DNNVV còn yếu và thiếu. Theo quy định tại Điều 15 và 18 của Nghị định 56/2009/NĐ-CP, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, các Sở Kế hoạch và Đầu tư ở địa phương có chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước về trợ giúp phát triển DNNVV; làm đầu mối phối hợp với các cơ quan liên quan trong việc xây dựng chương trình, kế hoạch trợ giúp phát triển DNNVV, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt, ban hành và chỉ đạo tổ chức thực hiện. Tuy nhiên, hiện tại, theo báo cáo, mới chỉ có 16/63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có đơn vị đầu mối trực thuộc Sở Kế hoạch và Đầu tư hoặc cấp tương đương thực hiện chức năng trợ giúp phát triển DNNVV trên địa bàn tỉnh. Các nhiệm vụ liên quan đến phát triển DNNVV tại địa phương được giao cho các phòng ban khác nhau (Phòng đăng ký kinh doanh, phòng quản lý ngành) xử lý để thực hiện chức năng và nhiệm vụ nói trên. Hiện nay, trong phạm vi cả nước chỉ có khoảng hơn 200 cán bộ chuyên trách về trợ giúp phát triển DNNVV thuộc ngành Kế hoạch và Đầu tư. Trung bình có khoảng 2-3 cán bộ/địa phương chuyên trách công tác trợ giúp DNNVV. Thậm chí một số thành phố lớn như TP. Hồ Chí Minh, Sở Kế hoạch và Đầu tư chỉ có một cán bộ HOÏC VIEÄN TÖ PHAÙP 48 thuộc phòng Kinh tế ngành phụ trách công tác trợ giúp phát triển DNNVV. Đây là một trong những nguyên nhân chủ yếu khiến cho việc thực hiện các chính sách trợ giúp phát triển DNNVV chưa thực sự hiệu quả. 2. Nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện công tác hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa Nhằm khắc phục các bất cập và tồn tại về cơ chế phối hợp giữa các cơ quan trong công tác hỗ trợ DNNVV, Luật Hỗ trợ DNNVVđã quy định rõ hơn nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan từ trung ương đến địa phương, trách nhiệm của Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang bộ, trách nhiệm của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, trách nhiệm của hiệp hội doanh nghiệp và các tổ chức cung cấp dịch vụ hỗ trợ DNNVVCác nội dung này được quy định tại Chương III của Luật Hỗ trợ DNNVV, gồm 12 Điều (từ Điều 21 đến Điều 32). Cụ thể như sau: 2.1. Nhiệm vụ, quyền hạn của các Bộ, ngành trung ương Quản lý nhà nước về DNNVV đã được đề cập tại Nghị định 56/2009/NĐ-CP nhưng trong Nghị định này không quy định đầy đủ trách nhiệm, quyền hạn quản lý nhà nước của các cơ quan liên quan từ Trung ương đến địa phương. Thực tiễn cho thấy, hầu hết Bộ, ngành, địa phương đều thực hiện chức năng quản lý nhà nước về DNNVV theo lĩnh vực, địa bàn phụ trách thông qua việc ban hành, triển khai, kiểm tra, giám sát việc thực hiện các cơ chế chính sách hỗ trợ DNNVV thuộc ngành, lĩnh vực, địa bàn quản lý; đồng thời bố trí nguồn lực để triển khai cơ chế chính sách đã ban hành. Do đó, để thống nhất công tác quản lý nhà nước về DNNVV ở từng Bộ, ngành, địa phương, Luật đưa ra quy định nhằm bao quát tất cả các nội dung liên quan đến quản lý nhà nước về hỗ trợ DNNVV, bao gồm: xây dựng, ban hành, tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật, các chương trình, kế hoạch về hỗ trợ DNNVV; tổ chức, kiện toàn hệ thống cơ quan hỗ trợ DNNVV; xây dựng, vận hành và công bố thông tin về DNNVV; kiểm tra, đánh giá và giám sát các hoạt động hỗ trợ DNNVV; hợp tác quốc tế về hỗ trợ phát triển DNNVV (Điều 24). Kế thừa quy định tại Nghị định 56/2009/NĐ-CP, Luật quy định Bộ Kế hoạch và Đầu tư là cơ quan giúp Chính phủ thống nhất thực hiện quản lý nhà nước về hỗ trợ DNNVV; tổng hợp, báo cáo Chính phủ, Thủ tướng Chình phủ về hoạt động hỗ trợ DNNVV (khoản 1 Điều 22). Về trách nhiệm, quyền hạn cụ thể của Bộ Kế hoạch và Đầu tư: Luật kế thừa các nhiệm vụ, quyền hạn đã quy định tại Nghị định 56/2009/NĐ-CP, đồng thời bổ sung thêm các nhiệm vụ, quyền hạn liên quan đến quản lý nhà nước về hỗ trợ DNNVV nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý trong thời kỳ mới và tăng cường vai trò đầu mối về hỗ trợ DNNVV. Các nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể bao gồm: - Thực hiện vai trò điều phối, xác định mục tiêu, đối tượng, trọng tâm hỗ trợ để triển khai các kế hoạch, chương trình, dự án hỗ trợ DNNVV trên phạm vi toàn quốc; - Chủ trì phải phối hợp với các Bộ, cơ quan ngang Bộ bố trí nguồn vốn chi đầu tư phát triển để hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa theo quy định của khoản 2 Điều 22 Luật Hỗ trợ DNNVV - Tổ chức đòa tạo và bồi dưỡng cho cơ quan, tổ chức hỗ trợ DNNVV ở cấp Trung ương và cấp địa phương; - Xây dựng, vận hành hệ thống thông tin phục vụ xếp hạng tín nhiệm DNNVV (khoản 4 Điều 22); Các Bộ, cơ quan ngang Bộ khi thực hiện chức năng quản lý nhà nước về hỗ trợ DNNVV trong ngành, lĩnh vực do mình phụ trách thì có các quyền hạn chung như sau: “a) Ban hành hoặc trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành chính sách hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa; Soá chuyeân ñeà thaùng 9/2017 - Naêm thöù Möôøi Hai 49 b) Tổ chức thực hiện, theo dõi, kiểm tra, đánh giá việc thực hiện hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa; c) Tổ chức việc thống kê và công bố thông tin về doanh nghiệp nhỏ và vừa; d) Hướng dẫn doanh nghiệp nhỏ và vừa tham gia cụm liên kết ngành, chuỗi giá trị; đ) Ưu tiên bố trí nguồn lực để hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa”. Ngoài các nhiệm vụ, quyền hạn chung nêu trên, các Bộ, cơ quan ngang Bộ như Bộ Tài chính, Bộ Khoa học và Công nghệ, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đều được Luật quy định cho một số quyền hạn đặc thù (khoản 2,3,4 và 5 Điều 24). 2.2. Nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh Một trong những hạn chế, bất cập khi triển khai Nghị định 56/2009/NĐ-CP là hệ thống cơ quan thực hiện hoạt động hỗ trợ DNNVV ở các địa phương chưa được kiện toàn. Theo quy định tại Điều 15 và 18 của Nghị định 56/2009/NĐ-CP, Cục Phát triển doanh nghiệp thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư, các Sở Kế hoạch và Đầu tư địa phương có chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước về trợ giúp phát triển DNNVV; làm đầu mối phối hợp với các cơ quan liên quan xây dựng chương trình, kế hoạch trợ giúp phát triển DNNVV, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt, ban hành và chỉ đạo tổ chức thực hiện. Tuy nhiên, theo số liệu thống kê cho thấy, mới chỉ có 20/63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có đơn vị đầu mối trực thuộc Sở Kế hoạch và Đầu tư hoặc cấp tương đương thực hiện chức năng trợ giúp phát triển DNNVV trên địa bàn tỉnh. Các nhiệm vụ liên quan đến phát triển DNNVV tại địa phương được giao cho các phòng, ban khác nhau (Phòng đăng ký kinh doanh, phòng quản lý ngành) thực hiện. Đây là một trong những nguyên nhân chủ yếu khiến cho việc thực hiện các chính sách trợ giúp phát triển DNNVV chưa thực sự hiệu quả. Để nâng cao hiệu quả công tác hỗ trợ cho DNNVV ở địa phương, Luật Hỗ trợ DNNVVđã quy định một các tương đối cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và mối quan hệ giữa hai loại cơ quan này. Cụ thể là, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ngoài việc có quyền quyết định bố trí quỹ đất để hình thành, phát triển cụm công nghiệp; khu chế biến nông sản, lâm sản, thủy sản, hải sản tập trung cho DNNVV (khoản 1 Điều 11) và quyền quyết định hỗ trợ giá thuê mặt bằng cho DNNVV tại các khu công nghiệp, khu công nghệ cao, cụm công nghiệp trên địa bàn (khoản 2 Điều 11) thì còn có trách nhiệm: (1) Ban hành chính sách và bố trí nguồn lực hỗ trợ DNNVV tại địa phương; quyết định dự toán ngân sách hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa theo quy định của pháp luật về ngân sách nhà nước và (2) Giám sát việc tuân thủ pháp luật về hỗ trợ DNNVV ở địa phương (khoản 1 Điều 25). Liên quan đến Ủy ban nhân dân cấp tỉnh Luật cũng đã có một số quy định, trong đó ghi nhận những nhiệm vụ, quyền hạn cơ bản liên quan đến việc xây dựng, tổ chức thi hành cũng như kiểm tra, đánh giá kết quả thực hiện công tác hỗ trợ DNNVV ở địa phương (khoản 2 Điều 25). Để củng cố, tăng cường đơn vị đầu mối thực hiện hỗ trợ DNNVV ở địa phương, Luật quy định: UBND cấp tỉnh tổ chức đầu mối hỗ trợ DNNVV ở địa phương. Với quy định này không có nghĩa là hình thành ra một tổ chức mới mà sẽ kiện toàn, sắp xếp cơ cấu tổ chức thực hiện hỗ trợ DNNVV theo hướng không phát sinh tổ chức, biên chế mới tại cấp tỉnh. Điều 25 Luật Hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa quy định trách nhiệm hỗ trợ DNNVV của Hội đồng nhân dân và UBND cấp tỉnh như sau: “1. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm sau đây: a) Thực hiện quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 11, khoản 4 Điều 18 của Luật này; b) Ban hành chính sách và bố trí nguồn lực hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa tại địa phương; quyết định dự toán ngân sách hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa theo quy định của pháp luật về ngân sách nhà nước; HOÏC VIEÄN TÖ PHAÙP 50 c) Giám sát việc tuân theo pháp luật về hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa tại địa phương. 2. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm sau đây: a) Xây dựng và tổ chức triển khai hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa tại địa phương; kế hoạch, chương trình hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa chuyển đổi từ hộ kinh doanh; b) Kiểm tra, đánh giá công tác hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa tại địa phương và báo cáo cơ quan nhà nước có thẩm quyền; c) Tôn vinh doanh nghiệp nhỏ và vừa có thành tích, đổi mới sáng tạo, góp phần phát triển kinh tế - xã hội của địa phương”. 3. Một vài nhận xét về nội dung của Luật liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước trong việc hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa Luật Hỗ trợ DNNVV lần này dành hẳn Chương III để quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương trong công tác hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa với tên gọi là: “Trách nhiệm trong hoạt động hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa”. Qua nghiên cứu cho thấy Luật Hỗ trợ DNNVVđã có một số thành công như sau: Thứ nhất, đã khắc phục được một trong những hạn chế rất cơ bản của pháp luật hiện hành về hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa là không quy định rõ, đầy đủ thẩm quyền của các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương liên quan đến việc hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa. Thực tế cho thấy, việc thiếu vắng các quy định này đã làm hạn chế rất nhiều tính hiệu quả của công tác hỗ trợ mà Nhà nước ta đã thực hiện trong thời gian qua. Thứ hai, về cơ bản Luật Hỗ trợ DNNVV đã xác định rõ thẩm quyền của tất cả các cơ quan nhà nước có liên quan đến công tác hỗ trợ, từ Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, đến các Bộ, cơ quan ngang bộ đến Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh với tư cách là các chủ thể có vai trò quan trọng trong việc xây dựng và thực hiện chính sách, pháp luật về hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa. Tuy nhiên, qua nghiên cứu, Luật Hỗ trợ DNNVVcũng cho thấy một số quy về vấn đề này vẫn còn hạn chế cần được khắc phục như sau: Thứ nhất, tên của Chương III là: “Trách nhiệm trong hoạt động hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa”. Thực ra, chương này quy định không chỉ về trách nhiệm mà còn về quyền hạn, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước có liên quan. Vì vậy, tên của chương là không phù hợp với nội dung được thể hiện trong chương. Thứ hai, nội dung của một số điều trong chương này (ví dụ Điều 29 “Công khai thông tin hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa; Điều 30 “Kiểm tra, giám sát việc hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa; Điều 31 “Đánh giá hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa”; Điều 32 “Xử lý vi phạm pháp luật về hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa”) không phù hợp với tên của Chương III. Do đó, theo chúng tôi, việc đưa các điều luật này vào Chương III là khiên cưỡng, không đúng chỗ, không đảm bảo tính hợp lý. Chúng tôi được biết, các điều luật này trước đây được quy định trong Chương IV của dự thảo Luật trình Quốc Hội khóa 14 tại kỳ họp thứ 3 với tên gọi là : “Nguồn vốn, cơ chế phối hợp, giám sát và đánh giá hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa”. Nay có lẽ do bỏ chương này nên các nội dung của nó phải đưa một cách khiên cưỡng vào các chương khác có liên quan trong đó có Chương III của dự thảo Luật. Kết luận: Việc ban hành các cơ chế, chính sách, biện pháp cụ thể để hỗ trợ DNNVV là việc làm hết sức cần thiết. Tuy nhiên, có cơ chế, chính sách, giải pháp hỗ trợ cụ thể mà không có đầy đủ bộ máy hoặc có bộ máy nhưng không quy định rõ ràng, đầy đủ, hợp lý chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng bộ phận trong bộ máy đó thì rút cuộc, chính sách, biện pháp hỗ trợ cũng chỉ tồn tại trên giấy mà thôi. Vì vậy, việc Luật dành hẳn một chương là Chương III để quy định về vấn đề này là hết sức cần thiết, góp phần bảo đảm tính thực thi của đạo luật này. (Xem tiếp trang 55)