Vấn đề xác định giá khởi điểm trong hoạt động đấu giá quyền sử dụng đất

37 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 08(336) T4/2017 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 1 Điều 53 Hiến pháp năm 2013. VÊËN ÀÏÌ XAÁC ÀÕNH GIAÁ KHÚÃI ÀIÏÍM TRONG HOAÅT ÀÖÅNG ÀÊËU GIAÁ QUYÏÌN SÛÃ DUÅNG ÀÊËT Trần Thụy Quốc Thái* Trần Vang Phủ** * GV Khoa Luật, Đại học Cần Thơ. **GV Khoa Luật, Đại học Cần Thơ. Thông tin bài viết: Từ khoá: đấu giá, quyền sử dụng đất, giá khởi điểm, luật đất đai Lịch sử bài viết: Nhận bài: 30/03/2016 Biên tập: 10/04/2017 Duyệt bài: 12/04/2017 Article Infomation: Keywords: auction, land use rights, reserve price, land law. Article History: Received: 30 Mar. 2016 Edited: 10 Apr. 2017 Approved: 12 Apr. 2017 Tóm tắt: Giao đất, cho thuê đất thông qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất (QSDĐ) là một chế định tiến bộ, mang lại nguồn thu lớn cho ngân sách nhà nước (NSNN). Chế định này góp phần không nhỏ trong việc minh bạch hóa và lành mạnh hóa thị trường bất động sản (BĐS). Sau một thời gian áp dụng, bên cạnh những ưu điểm nổi bật thì hoạt động giao đất, cho thuê đất thông qua hình thức đấu giá QSDĐ cũng gặp phải không ít bất cập, khó khăn, như thiếu văn bản hướng dẫn thi hành, một số văn bản hướng dẫn thi hành chồng chéo, mâu thuẫn nhau về nội dung, đặc biệt là trong việc xác định giá khởi điểm QSDĐ để tổ chức đấu giá Bài viết phân tích chế định về xác định giá khởi điểm QSDĐ trong đấu giá QSDĐ và kiến nghị một số giải pháp. Abstract: The allocation or lease of land use rights through auctions is a progressive provision, which provides large revenues to the state budget. This provision also brings significant contribution to the healthy and transparent real estate market. Over a period of implementation, along with the outstanding advantages, the auction of land-use right has witnessed several difficulties, such as lack of enforcement guidelines or some documents guiding the implementation of overlapping or even thought contradictory of contents, especially in determining the reserve price for auction of land use right, etc. This article is to analyze the regulations on the reserve price of land use right for auction and propose recommendations for improvements. 1. Khái niệm và vai trò của đấu giá quyền sử dụng đất 1.1. Khái niệm đấu giá QSDĐ Pháp luật nước ta quy định: Đất đai là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý1. Thực hiện quyền chủ sở hữu, Nhà nước trao QSDĐ cho người sử dụng đất thông qua hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận QSDĐ 38 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 08(336) T4/2017 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT đối với người đang sử dụng đất ổn định; quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất2. Theo quy định của pháp luật dân sự, tài sản được phép giao dịch gồm vật, tiền, giấy tờ có giá và các quyền tài sản; tài sản bao gồm BĐS và động sản3. Trong đó, BĐS bao gồm đất đai, nhà, công trình xây dựng gắn liền với đất đai, kể cả các tài sản gắn liền với nhà, công trình xây dựng, các tài sản khác gắn liền với đất đai và các tài sản khác do pháp luật quy định; còn động sản là những tài sản không phải là BĐS. QSDĐ là một quyền tài sản. Theo Bộ luật Dân sự (BLDS) năm 2005 thì “Quyền tài sản là quyền trị giá được bằng tiền và có thể chuyển giao trong giao dịch dân sự” và “Quyền sử dụng là quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản”4. Đấu giá tài sản là một trong những cách thức chuyển quyền sở hữu tài sản từ chủ thể này sang chủ thể khác góp phần thúc đẩy hoạt động kinh tế nói chung, hoạt động mua bán trao đổi hàng hoá nói riêng phát triển một cách đa dạng. Quan niệm truyền thống về đấu giá là việc mua bán hàng hoá (tài sản) công khai mà những người mua sẽ trả giá từ giá thấp cho tới khi trả giá cao nhất và người bán đấu giá đồng ý bán. Dưới góc độ của quan hệ pháp luật dân sự, bán đấu giá có thể hiểu là hình thức bán đặc biệt để người mua tự trả giá, không thấp hơn giá trị thấp nhất do người bán quy định. Ai trả giá cao nhất sẽ mua được. Bán đấu giá có thể được thực hiện dưới hình thức tất cả người mua được trả giá một lần thông qua hình thức bỏ phiếu kín hoặc những người mua được phép trả nhiều lần công khai trong một khoảng thời gian xác định. Như vậy, có thể hiểu bán đấu giá tài sản như sau: Bán đấu giá tài sản là một hình thức mua bán công khai và được tổ chức dưới hình thức cụ thể theo quy định của pháp luật; do người bán đấu giá điều khiển, nhằm mục đích bán tài sản ở giá cao nhất, người trả giá cao nhất cho tài sản là người mua được tài sản bán đấu giá. Theo Từ điển Luật học thì “Bán đấu giá tài sản là hình thức bán công khai một tài sản, một khối tài sản; theo đó có nhiều người muốn mua tham gia trả giá, người trả giá cao nhất nhưng không thấp hơn giá khởi điểm là người mua được tài sản”5. Theo Quy chế bán đấu giá tài sản ban hành kèm theo Nghị định số 86/CP ngày 19/12/1996 của Chính phủ thì bán đấu giá là hình thức bán tài sản công khai mà có nhiều người muốn mua tham gia trả giá theo thủ tục được quy định tại Quy chế này; người trả giá cao nhất và ít nhất bằng giá khởi điểm là người được mua tài sản bán đấu giá đó. Theo Quyết định số 22/2003/QĐ- BTC ngày 18/02/2003 của Bộ Tài chính, đấu giá QSDĐ là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền lựa chọn chủ đầu tư, là các tổ chức, cá nhân thuộc mọi thành phần kinh tế để giao QSDĐ (hoặc cho thuê đất) bằng hình thức đấu giá công khai nhằm mục đích huy động nguồn vốn để đầu tư xây dựng các công trình cơ sở hạ tầng trên địa bàn các quận huyện và thành phố. Theo Nghị định số 05/2005/NĐ-CP ngày 18/01/2005 của Chính phủ về bán đấu giá tài sản, bán đấu giá tài sản là hình thức bán tài sản công khai, có từ hai người trở lên tham gia đấu giá theo nguyên tắc và thủ tục được quy định tại Nghị định này. Theo Nghị định số 17/2010/NĐ-CP 2 Điều 17 Luật Đất đai năm 2013. 3 Điều 163 và Điều 174 BLDS năm 2005. 4 Điều 181 và Điều 192 BLDS năm 2005. 5 Bộ Tư pháp, Từ điển Luật học, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2006, tr. 31. 39 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 08(336) T4/2017 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT ngày 04/3/2010 của Chính phủ thay thế Nghị định số 05/2005/NĐ-CP về bán đấu giá tài sản, thì bán đấu giá tài sản là hình thức bán tài sản công khai, có từ hai người trở lên tham gia đấu giá và tuân theo nguyên tắc và trình tự thủ tục quy định tại Nghị định này. Phương thức trả giá lên là phương thức trả giá từ thấp lên cao cho đến khi có người trả giá cao nhất. Căn cứ quy định của pháp luật đất đai, Nhà nước giao đất, cho thuê đất là việc Nhà nước thực hiện chuyển QSDĐ6 thông qua hình thức đấu giá QSDĐ7 công khai có nhiều người tham gia trả giá và người nào trả giá cao nhất là người nhận được QSDĐ. Từ các nội dung đã nêu trên, ở mức độ khái quát thì: đấu giá QSDĐ trong trường hợp Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất là phương thức chuyển giao QSDĐ, được tổ chức công khai giữa một bên là chủ thể có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất8 với một bên là chủ thể có nhu cầu sử dụng đất9. Theo đó, chủ thể sử dụng đất muốn được nhận QSDĐ tham gia trả giá từ thấp đến cao theo trình tự, thủ tục luật định. Chủ thể sử dụng nào trả giá cao nhất và ít nhất bằng giá khởi điểm là người nhận được QSDĐ. 1.2. Vai trò của đấu giá QSDĐ đối với hoạt động quản lý, sử dụng đất Giao đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá QSDĐ là một trong những giải pháp quan trọng được quy định trong Luật Đất đai năm 2003 và được kế thừa trong Luật Đất đai năm 2013 nhằm đảm bảo tính công khai, minh bạch trong quản lý, sử dụng đất đai. Đấu giá QSDĐ có những vai trò sau: Thứ nhất, đấu giá QSDĐ góp phần vào việc tăng nguồn thu NSNN Khi QSDĐ được coi là tài sản đặc biệt, được tạo điều kiện thuận lợi để tham gia thị trường BĐS, được đưa ra đấu giá thì giá trị từ QSDĐ đã góp phần quan trọng, chiếm một tỷ lệ lớn trong nguồn thu NSNN. Nguồn thu từ đất đai bao gồm: thuế thu nhập từ chuyển QSDĐ; thuế sử dụng đất nông nghiệp; thuế sử dụng đất phi nông nghiệp; tiền sử dụng đất; tiền cho thuê đất; phí và lệ phí trong quản lý sử dụng đất đai. Hàng năm, nguồn thu từ đất đai đóng góp vào NSNN rất lớn, đặc biệt là số thu từ tiền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất cho tổ chức, cá nhân. Ví dụ năm 2014, trong tổng thu nội địa trừ dầu thô là 580.100 tỷ đồng, thì nguồn thu từ tiền sử dụng đất đóng góp tới 45.700 tỷ đồng. Theo dự toán năm 2015, thu từ thuế sử dụng đất phi nông nghiệp chỉ có 1.330 tỷ đồng, thuế sử dụng đất nông nghiệp 33 tỷ đồng, thu tiền cho thuê đất 6.422 tỷ đồng và số thu từ thuế trước bạ, thuế thu nhập cá nhân từ hoạt động chuyển nhượng QSDĐ cũng không lớn, trong khi thu từ tiền sử dụng đất lên tới 39.405 tỷ đồng10. Thứ hai, đấu giá QSDĐ tạo điều kiện cho thị trường BĐS phát triển Thị trường BĐS là thị trường mà ở đó đối tượng đưa ra trao đổi, mua bán là BĐS, bao gồm QSDĐ và nhà ở, các công trình gắn liền với đất đã hình thành và phát triển với tốc độ nhanh. Nghị quyết Đại hội lần thứ X của Đảng xác định: “Phát triển thị trường BĐS, bao gồm thị trường QSDĐ và BĐS gắn liền với đất, làm cho đất đai thực sự trở thành nguồn vốn cho phát triển, góp phần 6 Điều 17 Luật Đất đai năm 2013. 7 Khoản 1 Điều 118 Luật Đất đai năm 2013. 8 Điều 59 Luật Đất đai năm 2013. 9 Điều 55 và Điều 56 Luật Đất đai năm 2013. 10 Trang Địa ốc online, Nên thu toàn bộ tiền sử dụng đất vào NSNN, c18/nen-thu-toan-bo-tien-su-dung-dat-vao-nsnn-i53395, truy cập ngày 24/4/2015. 40 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 08(336) T4/2017 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT vào công cuộc đổi mới toàn diện đất nước”11. Do vậy, thị trường QSDĐ có ảnh hưởng rất lớn đến thị trường BĐS. Đấu giá QSDĐ sẽ tạo ra mặt bằng giá thị trường công khai, minh bạch. Có nhiều phương thức để xác lập giá thị trường của một thửa đất nhưng cách tốt nhất là thông qua đấu giá. Các doanh nghiệp thẩm định giá, các cơ quan nhà nước khi thực hiện việc xác định giá, thẩm định giá, quyết định giá đất, căn cứ được coi là đáng tin cậy nhất vẫn là đất thông qua đấu giá. Với quy định thông báo đấu giá rộng rãi trên các phương tiện thông tin đại chúng, các tổ chức, cá nhân có nhu cầu sẽ nghiên cứu, so sánh, cân nhắc để đưa ra giá cả phù hợp. Khi hình thức đấu giá được áp dụng một cách rộng rãi, mặt bằng giá sẽ được xác lập cho thị trường, góp phần giải bài toán về việc xác định giá đất phù hợp với giá thị trường đang có nhiều bàn cải hiện nay. Đấu giá QSDĐ tạo điều kiện cho việc thực hiện các giao dịch chính thức về QSDĐ giữa chủ thể có QSDĐ (Nhà nước và các tổ chức, cá nhân đã được giao QSDĐ) và người có nhu cầu sử dụng đất (các tổ chức và cá nhân) trong thị trường QSDĐ, đảm bảo an toàn về mặt pháp lý cho người sử dụng đất trong quá trình sử dụng. Theo đó, QSDĐ được dịch chuyển theo hướng đến trực tiếp với người có nhu cầu sử dụng đất. Thứ ba, đấu giá QSDĐ tạo sự công bằng, minh bạch trong hoạt động giao đất, cho thuê đất Việc Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất là một hình thức áp dụng thì việc Nhà nước cho thuê đất theo hình thức đấu giá là trường hợp đặc biệt. QSDĐ trong trường hợp này sẽ được trao cho chủ thể sử dụng đất đáp ứng được các điều kiện theo quy định và trả giá cao nhất hay ít nhất là bằng giá khởi điểm thì người đó được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất. Với việc phải niêm yết, thông báo công khai thông tin về thời gian, địa điểm, QSDĐ đấu giá, các tổ chức, cá nhân có nhu cầu sử dụng đất, đủ điều kiện theo quy định của pháp luật đều có cơ hội tham gia. Trên thực tế, có thể vẫn có những vấn đề trong đấu giá như hiện tượng thông đồng, dàn xếp đấu giá dưới hình thức “quân xanh, quân đỏ” song không thể phủ nhận những ưu thế của phương thức này. Việc có nhiều người tham gia vào cuộc bán đấu giá được tổ chức công khai, cơ chế “xin - cho” trong việc giao QSDĐ sẽ dần bị hạn chế áp dụng và loại bỏ. Thứ tư, đấu giá QSDĐ là một điều kiện để lựa chọn nhà đầu tư có năng lực về kỹ thuật và tài chính Thông qua đấu giá với các điều kiện ràng buộc chặt chẽ về quyền và nghĩa vụ, và việc nhiều đối tượng có cơ hội tiếp cận, đăng ký tham gia sẽ cho phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền lựa chọn được nhà đầu tư có năng lực đáp ứng yêu cầu, có giải pháp kỹ thuật tốt nhất cho dự án và tình hình tài chính lành mạnh để thực hiện dự án. Với yếu tố mặt bằng sẵn có, dự án sẽ được triển khai thuận lợi, đúng tiến độ, đem lại lợi ích cho cả Nhà nước, nhà đầu tư và xã hội. Điều này sẽ hạn chế được tình trạng dự án không triển khai hoặc đất bỏ hoang không được đưa vào sử dụng đang diễn ra tại một số địa phương. 2. Xác định giá khởi điểm trong hoạt động đấu giá quyền sử dụng đất 2.1. Nguyên tắc xác định giá khởi điểm Thứ nhất, giá đất được xác định để tính giá khởi điểm đấu giá QSDĐ phải căn cứ vào giá đất phổ biến trên thị trường tại 11 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006. 41 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 08(336) T4/2017 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT thời điểm đấu giá QSDĐ. Giá đất phổ biến trên thị trường12 là mức giá xuất hiện với tần suất nhiều nhất trong các giao dịch chuyển nhượng trên thị trường, trúng đấu giá QSDĐ, giá đất xác định từ chi phí, thu nhập của các thửa đất có cùng mục đích sử dụng tại một khu vực và trong một khoảng thời gian xác định13. Thứ hai, giá đất được xác định để tính giá khởi điểm là giá được xác định theo mục đích sử dụng của thửa đất đấu giá14. 2.2 Phương pháp xác định giá khởi điểm Tuỳ theo từng phương thức giao đất, cho thuê đất là trả tiền một lần cho cả thời gian thuê hoặc trả tiền thuê đất hàng năm mà việc xác định giá đất khởi điểm để tính đấu giá QSDĐ có sự khác nhau, cụ thể15: i) Giá khởi điểm đấu giá QSDĐ để giao đất có thu tiền sử dụng đất được xác định như sau: Giá khởi điểm Diện tích đất Giá đất đấu giá QSDĐ (đồng) = (m2) x cụ thể (đồng/m2) Trong đó: - Diện tích đất là diện tích đất tính thu tiền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về thu tiền sử dụng đất; - Giá đất cụ thể là giá đất của mục đích sử dụng đất đấu giá được xác định theo quy định tại khoản 1 Điều 4 Thông tư số 02/2015/TT-BTC của Bộ Tài chính. ii) Giá khởi điểm đấu giá QSDĐ để cho thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê được xác định như sau: Giá khởi điểm Diện tích đất Giá đất đấu giá QSDĐ = (m2) x cụ thể (đồng) (đồng/m2) Trong đó: - Diện tích đất là diện tích đất tính thu tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê theo quy định của pháp luật về thu tiền thuê đất; - Giá đất cụ thể là giá đất của mục đích sử dụng đất đấu giá có cùng thời hạn được xác định theo quy định tại khoản 1 Điều 4 Thông tư số 02/2015/TT-BTC. iii) Giá khởi điểm đấu giá QSDĐ để cho thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm được xác định như sau: Giá khởi điểm đấu giá QSDĐ (đồng) = Diện tích đất (m2) x Đơn giá khởi điểm (đồng/m2) Trong đó: - Diện tích đất là diện tích đất tính thu tiền thuê đất hàng năm theo quy định của pháp luật về thu tiền thuê đất. - Đơn giá khởi điểm được xác định như sau: Đơn giá khởi Giá đất tính tiền Mức tỷ lệ (%) điểm (đồng/m2) = thuê đất (đồng/m2) x đơn giá thuê đất 12 Điều 3 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP. 13 Điều 3 Thông tư số 48/2012/TT-BTC. 14 Lưu ý: trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất thì giá đất được xác định theo mục đích sử dụng hợp pháp tại thời điểm Nhà nước thu hồi đất chứ không phải mục đích sẽ sử dụng sau này. 42 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 08(336) T4/2017 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT - Giá đất tính tiền thuê đất là giá đất của mục đích sử dụng đất đấu giá được xác định theo quy định tại khoản 2 Điều 4 Thông tư số 02/2015/TT-BTC; - Mức tỷ lệ (%) để tính đơn giá thuê đất do Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh) quy định cụ thể theo từng khu vực, tuyến đường tương ứng với từng mục đích sử dụng đất theo quy định tại điểm a khoản 1 Điều 4 Nghị định số 46/2014/NĐ- CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về thu tiền thuê đất, thuê mặt nước. Một vấn đề cần lưu ý là theo quy định tại các điểm b và c khoản 4 Điều 114 Luật Đất đai năm 201316 thì “giá đất cụ thể không được sử dụng để làm căn cứ tính tiền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất có thu tiền thông qua hình thức đấu giá QSDĐ hoặc cho thuê đất thông qua hình thức đấu giá QSDĐ”. Tuy nhiên, tại khoản 2 Điều 15 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP của Chính phủ lại quy định giá đất cụ thể là căn cứ để xác định giá khởi điểm đấu giá QSDĐ khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất thu tiền một lần đối với cả thời gian thuê và sau đó quy định này được hướng dẫn cụ thể tại Thông tư số 02/2015/TT-BTC của Bộ Tài chính17. Bất cập trong quy định về xác định giá đất khởi điểm trong đấu giá QSDĐ khi Nhà nước giao đất, cho thuê đất dẫn đến tình trạng có địa phương định giá đất căn cứ vào bảng giá do UBND cấp tỉnh ban hành, căn cứ vào mục đích sử dụng hợp pháp tại thời điểm định giá hay căn cứ vào mục đích sẽ sử dụng của thửa đất, giá chuyển nhượng thực tế ở địa phương tại thời điểm định giá. Cũng chính sự quy định không rõ ràng này nên nhiều trường hợp khi áp dụng trong thực tế, các cơ quan có thẩm quyền đã gặp rất nhiều lúng túng, thậm chí quan điểm giữa các cơ quan trái ngược nhau. i) Việc định giá đất khởi điểm cần căn cứ vào giá đất do UBND cấp tỉnh quy định. Tâm lý người mua thường dựa vào mức giá khởi điểm và muốn mua được giá thấp, người bán thì muốn bán được giá cao nhất. Do đó, cần phải định giá đất trên cơ sở bảng giá của Nhà nước. Về nguyên tắc, bảng giá đất do UBND cấp tỉnh ban hành phải phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường18 và bảng giá này đã cân đối lợi ích của nhiều bên trong quan hệ tài chính về đất. Nếu việc định giá không theo nguyên tắc này sẽ ảnh hưởng đến giá trị tài sản được đấu giá và quyền lợi của các bên liên quan. Mặt khác, khi căn cứ vào bảng giá đất của UBND cấp tỉnh để định giá, trường hợp có tình huống phát sinh liên quan đến vấn đề giá trong quá trình đấu giá thì việc xử lý các tình huống này sẽ thuận lợi hơn. Ngoài ra, việc định giá đất chỉ là tạm thời xác định giá QSDĐ, còn giá QSDĐ thực tế sẽ là giá bán đấu giá QSDĐ được xác định trong phiên đấu giá. ii) Việc xác định giá đất không cần thiết phải định giá đất mà giá đó hoàn toàn do thị trường quyết định vì bản thân đấu giá là thị trường mà trong đó người mua đặt giá cho hàng hoá chứ không phải đơn thuần trả giá theo công bố của người bán. Mặt khác, giá đất do thị trường quyết định sẽ đảm bảo tính công khai, minh bạch và cạnh tranh lành mạnh giữa các chủ thể tham gia đấu giá. 15 Khoản 2 Điều 1 Thông tư số 02/2015/TT-BTC. 16 Các điểm b và c khoản 4 Điều 114 Luật Đất đai năm 2013 giá đất cụ thể chỉ áp dụng: “b) Tính tiền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất không thông qua hình thức đấu giá QSDĐ; công nhận QSDĐ, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất đối với tổ chức mà phải nộp tiền sử dụng đất; c) Tính tiền thuê đất đối với trường hợp Nhà nước cho thuê đất không thông qua hình thức đấu giá QSDĐ.” 17 Khoản 2 Điều 15 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP và khoản 2 Điều 1 Thông tư số 02/2015/TT-BTC. 18 Điểm c khoản 1 Điều 112 Luật Đất đai năm 2013. 43 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 08(336) T4/2017 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT Bên cạnh đó, việc xác định lại giá khởi điểm trong trường hợp giá khởi điểm cao dẫn đến bán đấu giá không thành thì cơ quan được giao xử lý đấu giá QSDĐ báo cáo Chủ tịch UBND cấp tỉnh xem xét, quyết định việc xác định lại giá khởi điểm để tổ chức đấu giá lại. Nguyên tắc xác định lại giá khởi điểm được thực hiện như quy định đối với việc xác định giá khởi điểm lần đầu. 2.3 Thẩm quyền, trình tự xác định giá khởi điểm19 - Thẩm quyền xác định giá khởi điểm: i) Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định giá khởi điểm đấu giá QSDĐ để giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất; ii) Căn cứ tình hình thực tế tại địa phương, Chủ tịch UBND cấp tỉnh ủy quyền hoặc phân cấp cho Giám đốc Sở Tài chính, Chủ tịch UBND cấp huyện quyết định giá khởi điểm đấu giá QSDĐ theo thẩm quyền. - Trình tự xác định giá khởi điểm: Cơ quan được giao nhiệm vụ chủ trì đấu giá QSDĐ có trách nhiệm gửi hồ sơ đề nghị xác định giá khởi điểm tới Sở Tài chính (trong trường hợp giá khởi điểm do Chủ tịch UBND cấp tỉnh hoặc Giám đốc Sở Tài chính quyết định) hoặc Phòng Tài chính - Kế hoạch (trong trường hợp giá khởi điểm do Chủ tịch UBND cấp huyện quyết định). Căn cứ vào diện tích đất tính thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất và các tài liệu khác do cơ quan được giao nhiệm vụ chủ trì đấu giá QSDĐ cung cấp20, Sở Tài chính (trong trường hợp giá khởi điểm do Chủ tịch UBND cấp tỉnh hoặc Giám đốc Sở Tài chính quyết định) hoặc Phòng Tài chính - Kế hoạch (trong trường hợp giá khởi điểm do Chủ tịch UBND cấp huyện quyết định) có trách nhiệm xác định giá khởi điểm đấu giá QSDĐ theo quy định tại Điều 3 và khoản 2 khoản 3 Điều 4 Thông tư số 02/2015/TT- BTC của Bộ Tài chính trong thời hạn 10 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được đủ hồ sơ đề nghị xác định giá khởi điểm để trình cấp có thẩm quyền quyết định. Theo quy định tại Thông tư số 02/2015/TT-BTC thì thẩm quyền phê duyệt giá khởi điểm tại Điều 5 Thông tư số 48/2012/TT-BTC của Bộ Tài chính được quy định như sau: Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định giá khởi điểm đấu giá QSDĐ để giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất. Căn cứ tình hình thực tế tại địa phương, Chủ tịch UBND cấp tỉnh có thể ủy quyền hoặc phân cấp cho Giám đốc Sở Tài chính, Chủ tịch UBND cấp huyện quyết định giá khởi điểm đấu giá QSDĐ theo thẩm quyền. Cơ quan được giao nhiệm vụ chủ trì đấu giá QSDĐ có trách nhiệm gửi hồ sơ đề nghị xác định giá khởi điểm tới Sở Tài chính (trong trường hợp giá khởi điểm do Chủ tịch UBND cấp tỉnh hoặc Giám đốc Sở Tài chính quyết định) hoặc Phòng Tài chính - Kế hoạch (trong trường hợp giá khởi điểm do Chủ tịch UBND cấp huyện quyết định). Theo quy định trên thì cơ quan tài chính sẽ có trách nhiệm xác định giá khởi điểm trình UBND cấp có thẩm quyền quyết định. Tuy nhiên, theo quy định tại Điều 9 Thông tư liên tịch số 14/2015/TTLT- BTNMT-BTP của Bộ Tài nguyên - Môi trường và Bộ Tư pháp thì: “Căn cứ quyết định đấu giá QSDĐ, Sở Tài nguyên và Môi trường tổ chức thực hiện việc xác định giá khởi điểm của thửa đất đấu giá (gồm giá đất, hạ tầng kỹ thuật, tài sản gắn liền với đất nếu có) theo quy định của pháp luật và trình UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là UBND cấp tỉnh) 19 Khoản 4 Điều 1 Thông tư số 02/2015/TT-BTC. 20 Gồm hồ sơ về tài sản gắn liền với đất và các hồ sơ khác như bảng giá đất, mức tỷ lệ (%) để tính đơn giá thuê đất, hệ số điều chỉnh giá đất, mức (%) để tính đơn giá thuê đất xây dựng công trình ngầm, mức thu cụ thể đất có mặt nước. 44 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 08(336) T4/2017 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT phê duyệt Căn cứ hồ sơ trình của Sở Tài nguyên và Môi trường, UBND cấp tỉnh thực hiện phê duyệt giá khởi điểm của thửa đất đấu giá”. Với sự thiếu thống nhất giữa các văn bản hướng dẫn nêu trên, việc xác định giá khởi điểm trong đấu giá QSDĐ sẽ gây khó khăn cho quá trình tổ chức đấu giá QSDĐ tại địa phương. Mặt khác, ngày 08/6/2015, Bộ Tài chính đã ban hành văn bản số 7519/BTC-QLCS về việc xác định giá khởi điểm để đấu giá QSDĐ đã nêu rõ: Việc xác định giá khởi điểm để đấu giá QSDĐ khi Nhà nước giao đất theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 thực hiện thống nhất theo Thông tư số 02/2015/TT-BTC. Thông tư liên tịch số 14/2015/TTLT- BTNMT-BTP quy định Sở Tài nguyên và Môi trường tổ chức thực hiện việc xác định giá khởi điểm của thửa đất đấu giá trình UBND cấp tỉnh phê duyệt nhưng không quy định rõ cơ quan chịu trách nhiệm thẩm định phương án giá khởi điểm. Nội dung này không thống nhất với quy định tại khoản 3 Điều 114 Luật Đất đai năm 2013: “cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh trình Hội đồng thẩm định giá đất xem xét trước khi trình UBND cùng cấp quyết định”. Như vậy, có thể nói, đến thời điểm này, các văn bản hướng dẫn về việc xác định giá khởi điểm để đấu giá QSDĐ khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất chưa đồng bộ nên việc áp dụng để tổ chức đấu giá QSDĐ tại địa phương gặp nhiều vướng mắc, khó khăn khi thực hiện. Căn cứ vào quy định của pháp luật có liên quan và thực tiễn thực hiện xác định giá khởi điểm đấu giá QSDĐ, chúng tôi tóm lược trình tự và thẩm quyền xác định giá khởi điểm QSDĐ như sau: - Bước 1: đơn vị được giao tổ chức đấu giá QSDĐ căn cứ vào phương pháp xác định giá khởi điểm, tính toán giá khởi điểm và trình cơ quan tài chính có thẩm quyền để thẩm định (Phòng Tài chính- Kế hoạch cấp huyện hoặc Sở Tài chính). - Bước 2: UBND cấp có thẩm quyền căn cứ vào văn bản đề nghị của cơ quan tài chính phê duyệt hoặc yêu cầu điều chỉnh giá khởi điểm. - Bước 3: Trên cơ sở văn bản của cơ quan tài chính và UBND có thẩm quyền, Hội đồng đấu giá QSDĐ xác định và công bố giá khởi điểm đấu giá QSDĐ thửa đất sẽ đấu giá. Ngoài ra, trong trường hợp xác định lại giá khởi điểm thì nguyên tắc, trình tự thẩm quyền xác định lại giá khởi điểm thực hiện như quy định đối với việc xác định giá khởi điểm lần đầu. Trường hợp phải xác định lại giá khởi điểm trong trường hợp sử dụng phương pháp hệ số điều chỉnh, Sở Tài chính chủ trì xác định lại hệ số điều chỉnh, trình UBND cấp tỉnh quyết định theo quy định để làm căn cứ xác định lại giá khởi điểm21. Tóm lại, việc thiếu quy định của pháp luật cụ thể trong việc xác định giá khởi điểm trong đấu giá QSDĐ đã dẫn đến nhiều khó khăn cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền căn cứ để xác định giá đất khởi điểm để đấu giá QSDĐ vì đây là nội dung quan trọng trong đấu giá QSDĐ. Vì vậy, chúng tôi kiến nghị: Thứ nhất, Điều 117 Luật Đất đai năm 2013 không quy định mức giá tối thiểu (giá sàn) trong xác định giá trúng đấu giá QSDĐ. Về nguyên tắc đấu giá QSDĐ theo quy định hiện hành, người trả giá cao nhất và ít nhất bằng giá khởi điểm trong phiên bán đấu giá là người trúng đấu giá. Trường hợp giá khởi điểm thấp hơn giá đất do UBND cấp tỉnh quy định mà người trả giá cao nhất cũng thấp hơn giá do UBND cấp tỉnh quy định thì 21 Khoản 5 Điều 1 Thông tư số 02/2015/TT-BTC. 45 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 08(336) T4/2017 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT mục đích của việc đấu giá QSDĐ không đạt được. Do vậy, việc quy định theo hướng giá đất trúng đấu giá không được thấp hơn giá đất do UBND cấp tỉnh quy định trong trường hợp giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất trả tiền thuê đất một lần hoặc đơn giá thuê đất hiện hành đối với đấu giá QSDĐ thuê là phù hợp. Trước đây, khoản 3 Điều 58 Luật Đất đai năm 2003 quy định “giá trúng đấu giá QSDĐ không được thấp hơn giá đất do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định”. Chúng tôi đề nghị bổ sung quy định mức giá tối thiểu (giá sàn) trong xác định giá trúng đấu giá như đã quy định tại khoản 3 Điều 58 Luật Đất đai năm 2003 vào Điều 117 Luật Đất đai năm 2013. Chúng tôi cho rằng, quy định này là hợp lý vì vẫn đảm bảo được sự quản lý thống nhất của Nhà nước đối với đất đai và quản lý bằng khung giá đất, bảng giá đất theo Điều 112, Điều 113, Điều 114 Luật Đất đai năm 2013. Thứ hai, căn cứ quy định tại các điểm b và c khoản 4 Điều 114 Luật Đất đai năm 201322 thì giá đất cụ thể không được sử dụng để làm căn cứ tính tiền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất có thu tiền thông qua hình thức đấu giá QSDĐ hoặc cho thuê đất thông qua hình thức đấu giá QSDĐ. Tuy nhiên, tại khoản 2 Điều 15 Nghị định số 44/2014/NĐ- CP của Chính phủ lại quy định giá đất cụ thể là căn cứ để xác định giá khởi điểm đấu giá QSDĐ khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất thu tiền một lần đối với cả thời gian thuê và sau đó quy định này được hướng dẫn cụ thể tại Thông tư số 02/2015/TT-BTC của Bộ Tài chính. Do đó, chúng tôi đề xuất không áp dụng giá cụ thể để làm căn cứ xác định giá khởi điểm trong đấu giá QSDĐ như quy định tại khoản 2 Điều 15 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP của Chính phủ và khoản 2 Điều 1 Thông tư số 02/2015/TT-BTC của Bộ Tài chính với những cơ sở sau đây: (i) Hai văn bản nêu trên đã vi phạm nguyên tắc đảm bảo tính thống nhất trong áp dụng pháp luật23. (ii) Giá đất do UBND cấp tỉnh ban hành phải đảm bảo nguyên tắc được xác định tại Điều 112, Điều 113 Luật Đất đai năm 2013 cũng như quy định tại Nghị định số 44/2014/NĐ-CP. UBND cấp tỉnh khi ban hành, điều chỉnh bảng giá đất phải tuân thủ những nguyên tắc và phương pháp định giá được xác định trong Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn cụ thể. Nếu thừa nhận quy định giá cụ thể làm căn cứ để xác định giá khởi điểm trong đấu giá là vô hình trung thừa nhận giá đất do UBND cấp tỉnh ban hành không đúng nguyên tắc xác định giá đất là phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường được xác lập là mức giá xuất hiện với tần suất nhiều nhất trong các giao dịch chuyển nhượng trên thị trường, trúng đấu giá QSDĐ, giá đất xác định từ chi phí, thu nhập của các thửa đất có cùng mục đích sử dụng tại một khu vực và trong một khoảng thời gian xác định n 22 Điểm b và c khoản 4 Điều 114 Luật Đất đai năm 2013 quy định các cách thức áp dụng giá đất cụ thể để tính tiền sử dụng đất: “b) Tính tiền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất không thông qua hình thức đấu giá QSDĐ; công nhận QSDĐ, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất đối với tổ chức mà phải nộp tiền sử dụng đất; c) Tính tiền thuê đất đối với trường hợp Nhà nước cho thuê đất không thông qua hình thức đấu giá QSDĐ.” 23 Xem khoản 1 Điều 5 và khoản 2 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015: “Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn”.